• 董胜勇

    管理是指为了达到某一共同目标在组织内进行的有意识、有组织的指挥、协调和创新活动，管理具有计划、组织、指挥、协调、控制等职能；城市管理是指城市政府对城市运转、发展和各种活动所进行的控制、调节行为。控制的手段很多，控制不一定是处罚。执法是对违法行为的处罚。因此，执法和管理不是一个概念。
　　按照国务院法制办的复函，城市管理行政执法局的主要职责是行使城市规划管理、绿化管理、市容管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理、环境保护管理等7个方面的行政处罚权。也就是说城市管理行政执法局的主要职责是行使与城市管理有关的行政处罚权，与管理有关的处罚是执法而不是管理，因此城管执法局是执法局而不是管理局。
　　目前城管执法的误区是，认为城市管理行政执法局的主要职责是以执法来实现管理。城管撵商贩，其实首先应该是一个管理的过程，也就是要有人告诉商贩，这里不能摆摊，或者这里按什么规范摆摊，收商贩的摊子、车子应该是执法的过程，现在呢，我们见商贩一般就是收摊子、车子，没有管理，只有执法，也就是以罚代管。有时，教育也是管理的一部分，从小到大，一直接受着社会的教育，逐渐知道该干什么，不该干什么，这其实是社会对人的管理过程。人犯了法，社会对其惩处，是管理无效时的补救手段，惩罚犯罪的目的是预防犯罪，不是为了惩罚而惩罚。同样，引申至城市管理，城管执法是对城市管理的补救措施，管理在先，执法在后，否则颇有不教而诛之嫌。也就是说，执法是实现城市管理的手段，但不是唯一手段，而应该是管理无效后的手段。
　　现在，为什么城管成为舆论关注甚或谴责的焦点对象？我认为关键是站位不对。当我们以罚代管时，我们就站在了跟老百姓对抗的第一线。也就是说，处于了公私博弈中的一方，我们的政府是代表人民利益的政府，城管是政府的部门，也就是说代表着人民利益在跟部分人民进行利益的博弈，实质应该是人民对人民的博弈。那么为什么我们的人民不买账呢？在谴责我们城管呢？一是他们没有认为我们代表的是绝大多数人民的利益，而把我们当成了强势集团；二是他们具有同情弱者的心理；三是我们在执法过程中确有不文明执法的现象存在。公安也是执法部门，他们抓犯人时为什么老百姓不谴责呢？因为犯人侵犯的是普通的老百姓，往往犯人是强者，百姓是弱者，公安是在强者侵犯弱者后的裁判员。不光是公安，法院、检察院等几乎所有的执法部门，在利益博弈双方的冲突中都起的是裁判的作用，是裁判员，而不是运动员。只有我们城管执法人员，站在一线，代表政府跟一部分老百姓博弈，作为博弈的一方，是运动员而不是裁判员。这样，我们是矛盾的一方，而不是解决矛盾的裁判，正是由于这种站位，所以城管成为博弈的另一方及同情者谴责的对象，继而成为舆论的焦点。
　　那么城管执法能不能学习其他执法部门，成为裁判员而不是运动员呢？站位能不能靠后呢？关键在于从理念上认同管理与执法的分离。管理是可以市场化的，执法动用的是国家机器，具有严肃性和权威性，而且越是上级执法部门，就应该越有权威，可以动用的权利资源越多。在管理和执法的关系上，我认为应该是管而不理则法，执法靠后，管理在前，执法是实现管理的最后手段，而不是第一手段，我们不应该不管而法，以罚代管。譬如一个停车场的管理，我们不是把交警派到每个停车场，而是交由一个单位来管理，几乎没有必须交警出面才管好停车场的现象，为什么呢？因为大家都认同管理停车场的单位是产权单位或代理产权单位，有自己的利益，到这里来停车呢，就应该服从管理。路边的停车，有的只有一个下岗的老太太在管理，也没见多少不交管理费、不服从管理的。实际上，市容秩序的管理也是同样的道理，完全可以比照交警对车辆的管理。我们可以把早市、夜市、无设施摊点群等的管理交由市场化运作中标的企业，给他收费的标准和管理的标准，停车场可以收费，早市、夜市的管理为什么就不能收费呢？这样我们可以对早市、夜市实行规范化管理，而不是一味取缔。路边的店外经营，也可以比照马路停车的规范管理。在管理无效的情况下、管理没有触及的地方，再进行执法，不是更好吗？
　　实际上，一个城市没有太多的地方绝对不能摆摊，只要规范管理，政府和市民是可以认同的。目前，为了贯彻以疏为主的方针，各地都相继设立了多处合法的摆摊设点的地方，但也不能忽视这样一个问题，那就是我们设立的许多市场，多处于偏僻地方，人气不旺，市民和摊贩都不愿意去，也就是说尽管疏了，但没导出去。而人气旺的地方呢，多处于繁华的中心地带，为了市容秩序的需要，又不能允许摆摊设点。解决这一矛盾，就要解放思想，敢于在繁华地段允许摆摊设点，关键是要规范管理，而且要市场化运作。当然，现在各地没有城市管理公司，但有需求就会有供应。原来我们也没有保洁公司，现在不是遍地都是了吗？同样的道理，如果我们敢于突破，或许将来也会有众多的城市管理公司。城管执法局可以作为他们的主管部门，同时代表市政府行使业主的权利。
　　当然，或许有人会问：管理费用哪里来？我们可以参照停车场的管理，适时对进入者收费，同时经济发达的城市，政府承担也不是不可以的，我们在建设城市的过程中花费了多少？每年几个亿、几十个亿的投入，管理呢？一个中型的城市每年几千万足够。
　　这样，我们可以根据市民和商贩的需要设立众多的规范管理的摆摊的小市场，既繁荣了城市，又方便了商贩和市民。同时城管执法可以退后一步，把主要精力用在绝对禁止的区域，用在对不服从管理的对象的处罚上。这样也会缓和城管和市民的矛盾，从根本上解决目前城管存在的问题。
　　实现这个目标，一是敢于理念上创新，管理与执法分离，先管再法；二是以疏为主，开辟疏导的途径；三是管理方式上敢于市场化运作，如此可望带来城管执法的一场革命。
　　(作者：山东省潍坊市城市管理行政执法局局长)