• 章 俊

    对于历史风貌区保护的城管执法，首当其冲是对违章建筑拆除以及对原有建筑的恢复。但“拆违”这一工作是十分复杂的工作。作为城管执法部门，处理这类问题要尽量把工作做细致，因为稍微处理不当，容易让违章对象和执法部门处在对立面，甚至会酿成阻挠执法、暴力抗法事件。在处理案件过程中，让当事人“心服口服”成了城管专项执法中的一个重要课题。 
    上海市徐汇区在实际工作中，运用了项目管理的理念，对所处理案件按照违章性质及案由情况作了具体分类，在处理过程中，运用过程控制相应的处置方法，取得了较好的成效。本文从观念和方法上作一些探索。
    其一，执法必先合法。首先，每个案件的处罚均严格要求符合行政处罚的法律程序。在风貌保护区内对违章建筑实施处罚时，把握违章现象发生的“时间点”十分关键，因为这是该案件使用一般程序或者简易程序的依据。按照相关规定把正在发生的违章现象定义为“新”违章的这类案件，即按照简易程序处理。对于该类违章，则采用快速出击，快速取证，快速处理的方法，在发现违章时即要求其停工，并开具《责令改正通知书》或《限期拆除违法建筑决定书》，当事人逾期未改正的，即迅速开具《代为改正决定书》或《强制拆除通知书》，并代为改正违章现象。力争通过“早发现，早处置”来保证风貌保护区内违章建筑“零增长”。相反，如果违章情况已经存在一段时间并已经投入使用，则把该类违章现象定义为“老违章”，按照一般程序对案件进行立案处理。在案件处理过程中，则配以详细的书面证据及材料，按照具体流程要求报上级部门批准，在张贴区政府《公告》后予以拆除。按照这样的方法处理风貌保护区内违章建筑，既能较好地体现公平和效率兼顾的原则，同时也可以有效地保障当事人的合法权益；既符合国际上通行的做法，也比较符合我国的实际情况。对于风貌保护区而言，一般程序案件的处理，对于降低区内违章建筑总量起到了积极的作用。
    其二，正确采用合理的法律。对风貌保护区内违章建筑采用正确的具体法律条款，是实行执法的根本法律依据。在案件处理过程中，如果违章现象发生在居住小区的，适用《上海市住宅物业管理规定》，以此缓解、消除小区内居民对公共部位的使用矛盾。如果在风貌保护区的居住小区以外发生的违章现象，如“四妨碍”（妨碍公共安全，妨碍公共卫生，妨碍城市交通，妨碍市容景观）等均适用《上海市拆除违法建筑若干规定》以及《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》和相关市政规划规定等，以此来保障风貌保护区的总体面貌不受侵害。
    其三，教育是处罚的首要目的。在风貌保护区的各类案件处理过程中，当事人对于法律的认识程度会有所不同，有的当事人在案件调查开始就意识到了自己的违法行为，有的则采取拒不合作的态度。为了达到教育的目的，可以采取两种工作方法，力争取得好的效果。对于前一类当事人的处理，应晓之以理，动之以情，听取当事人对处理案件的意见并给予合理的解释，案件处理时又把风貌保护的重要性以及违章现象的危害逐一加以列举，通过做思想工作的方式来说服当事人自行恢复消除违章。这种案件处理方法是大力提倡的，也符合和谐社会、和谐执法的新思路和新要求。对于不配合执法的当事人，在进行相应的政策宣传和政策攻心中配合必要的法律程序和一定的强制措施以秉公处理，这是一种以行政处罚实现教育的目的。
    其四，完善发现和报告制度。及时发现和及时报告，确保了风貌保护区内处置违章的高效性。以城管执法和物业服务企业共同建立的联络员制度，要求每个城管办案人员定期按照划分的区域与所辖区域内的物业人员取得联系、了解动向，物业服务企业则也派专人加强巡查，做到“发现立即劝阻，发现立即报告”。这一制度的建立，是社区网格化管理向住宅小区和风貌保护区的延伸，这是一种“过程管理”和“长效管理”的方法，更是查处案件高效性和及时性的一种体现。
    综上所述，项目管理理念与过程管理的工作方法，是开展历史风貌保护区行政执法的新尝试，是建设和谐城管的新举措，值得深入探索。
　　（作者：上海市徐汇区城市管理监察大队队员、上海大学国商学院硕士研究生）