• 蔡永彤

 
    排污权交易，最早由美国联邦环保局应用于大气以及河流污染的治理。在长达10年的广泛深入的酸雨研究计划基础上，美国国会在1990年通过了《清洁空气法》修正案并开始实施酸雨计划。酸雨计划的核心就是建立在市场机制上的二氧化硫总量控制和排放权交易，具体来说就是规定在10年之内削减一半的二氧化硫排放量；同时国会批准可以用排污权交易作为实现削减的手段。随后，德国、澳大利亚、英国都相继进行了排污权交易的实践。现在排污权交易制度已成为发达国家控制排污总量的重要措施。我国在建立社会主义市场经济的条件下，市场成为资源配置的基本形式，环境是一种资源，市场经济所遵循的规律和原则也适用于环境保护，因此，强化经济手段，使环境保护适应市场经济体制是当前环保工作的任务之一。排污权交易是一种新的环境污染控制手段，因其在经济上的收益和管理上的改善已越来越引起人们的重视。
　　一、在我国推行排污权交易的必要性
　　总体而言，我国现行排污收费体系难以控制污染。排污收费制度从1982年开始实施，是我国现阶段主要环境经济手段。目前我国已建立了一套较完整的排污收费体系，2002年收费总额为67.44亿元。该收费体系对于企业的污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护的自身建设和严格环境监察执法等都起到十分重要作用。但是目前排污收费体系存在许多问题，难以达到控制污染的目的，其主要问题表现为：（1）费率偏低。主要是排污收费标准偏低，费率未能真正体现企业边际治理污染成本，企业宁愿选择交排污费而不想去治理污染。（2）收费成本高。每年用于监测及维护其机构的经常性开支占很大比例。（3）征收对象设定不全面。排污费适合于大、中型污染源，对小企业，特别是乡镇企业很少适用，使对这部分污染源的漏征现象较多。我国乡镇企业发展速度很快，目前约占农村社会总产值一半以上，占全国社会总产值的1/5。但乡镇企业多是粗放型生产，污染严重，且由于乡镇企业往往规模小而分散，给环境管理带来很多困难，很多地区的环境监理部门难以开展乡镇企业的排污收费工作，使征收的结果比应该预期的来得低。鉴于我国现行的排污收费体系的上述缺点，有必要尽快健全我国的排污权交易体系。
　　相应的，从国外排污权交易实践看，排污权交易制度能有效促进环境保护。如根据《美国环境保护局酸雨计划进展报告》，1995年美国电力企业实际排放二氧化硫450万吨，而当年发放的二氧化硫许可排放量为740万吨；1999年美国电力企业实际排放二氧化硫430万吨，而当年发放的二氧化硫许可排放量为590万吨。通过排污权交易，电力企业的排放量显著低于计划要求的水平。同时激励企业进行技术革新以提高能源效率。在20世纪90年代，美国的脱硫设施价格降低了60%，而脱硫率却由70%-75%提高到90%-95%。
　　在我国，排污权交易虽然还处于试点阶段，但其优点已经得到了广泛的认可。如南通市的泰尔特公司，曾因排污遭到过处罚。自2000年起，该厂在新建日处理能力3000吨污水处理厂的基础上，加强企业环境管理，使其排污标准远低于国家规定，实现了排放指标的富余。而与此同时，该市的亚点毛巾染织公司却因没有污染物排放指标，无法扩大生产规模。两家企业通过南通市水污染物排放权交易体系，由泰尔特公司将排污指标余量出售给亚点毛巾染织公司，转让期限为三年，每吨cod交易价格为1000元。根据合同，购买方在使用排放权时，必须符合国家规定的排放标准，以满足当地水环境质量的要求且不得超过当地环保部门核定排放总量。交易一年的运行情况表明，污染物排放总量得到了有效控制，交易各方水污染物排放量及排放标准均达到了交易合同规定的要求，其经济效益和环境效益初显。
　　二、我国推行排污权交易的障碍
　　20世纪90年代我国开始排污权交易尝试，当时全国有16个重点城市试行大气污染物排放许可证制度，并在6个城市进行了大气排污权交易试点。到2002年3月，国家环保总局又进一步加大了排污权交易试点工作，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州进行了二氧化硫排放总量控制及排污权交易示范工作。2003年3月全国“两会”期间，国家环保总局明确表示要在一些重点地区首先实施二氧化硫排污权交易制度。至今为止，排污权交易制度在我国开始被人们接受和采纳。排污权交易是我国实行污染物总量控制的新途径，是被国内外实践证明了可以解决环境问题的一项有效办法。但排污权交易制度也不是整治环境问题的“灵丹妙药”，即使在广泛应用的美国，也仍然存在很多争议。现阶段我国推广排污权交易制度存在如下的障碍：
　　（1）排污权交易过程难以实现准确监测。排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，它涉及到两个方面：一是科学监测，二是公平监测。为了保证排污权交易制度实施，应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面，发达国家早已完善其环境或排污监测系统，但在我国则非常薄弱。科学监测目前在我国很多地区短期内难以达到。当前在我国，企业到底排污了多少，拥有多少排污指标，这两个账户并没有完全建立起来，也没有建立配套的监测机制。因为，1996年以前我们用的是浓度控制手段，监测体系也是与从前的控制体系相适应的，当前有了总量控制的概念，监测体系就有些滞后了。公平监测在我国目前监测和管理水平较低，执法不公平存在的情况下，则需要相应的制度建设，包括立法予以保证。
　　（2）实施排污权交易制度的市场体制欠完善。我国目前还没有建立起成熟的排污权交易市场机制。首先，在我国参加排污权交易的主体单一。从我国近年来的排污权交易实践来看，参加排污交易的一般为当地的污染大户，而且它们还不是真正意义上的市场主体，因为它们的交易都是在有关行政部门的安排下进行的。而在国外，排污权交易的主体是比较广泛的。在美国，根据持有许可证的目的的不同，可以分为三类，分别为达标者、投资者和环保主义者。其次，我国当前交易的信息寻求费用过高。我国乡镇企业数量多、规模小、分布零散，但其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，而且存在着逐案谈判的问题，从而间接导致了整个排污交易市场的无效。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，有富余排污指标的企业要么不肯出售自己的节余排污权，造成排污权的浪费，要么漫天要价，扰乱了排污交易秩序。
　　（3）排污权交易相关立法不健全。国家现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交易制度。各地方根据当地条件，分别制定了一些区域性的排污权交易条例，但这些条例都是地方性法规。如《上海市环境保护条例》中提到了可以进行排污指标的有偿转让，但无具体的操作规范，再如《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》，虽第一次在中国建立了严格的超额处罚措施，但其作用只局限于本溪市。而我国当前排污权交易的监督、执法也是一个相当突出的问题。根据我国现行法律，对企业的罚责过低，多排放1吨污水和1000 吨污水所受到的处罚没有过大区别，国家规定了最大限度为10万元。治污费用则居高不下，使得某些企业宁愿受罚，也不愿购买排污权或者治理，这就使得排污权交易受到相当大程度的阻碍。
　　三、排污权交易制度的控制策略
　　我国目前正在进行实行基于总量控制策略的排污许可证制度的试点的推广工作，并取得了很好的成效。这项制度的实施可以为实行排污权交易提供重要的基础。但在我国现行的环境法律中对污染源的排放控制采取的是排污收费的控制策略，排污权利是以付费取得的，实行这种制度的系统是没有排污权市场调节概念的，因为只要交付了排污费就取得了排污权。因此，要实行排污权交易还必须改革我国现行的环境法律，包括排污权的规定及其保障等。
　　实行排污权交易中的一个实际问题是签发排污权的数量，其取决于污染物允许排放量。排污权总数量对一个区域的环境质量有着很大的影响，并影响着排污权交易价格。排污权过大，会使排污权交易价格偏低，会造成环境质量违反环境标准或目标；排污权总数量过小，会使排污权交易价格偏高，可能使得治理负担超出社会实际的经济、技术能力，或环境容量未被充分利用。
　　排污总量是根据区域的环境质量标准、环境质量现状、排放源状况、经济和技术水平等因素综合考虑而确定的，可以采用我国在排污许可证制度的实施工作中使用的方法来确定。目前，我国在基于总量控制的排污许可证制度的实施工作中主要采用两种技术路线确定总量控制指标：一是容量总量控制，即从环境质量标准出发，应用环境质量模型，推算环境受纳污染物的允许量，从而确定总量控制指标(通常称为容量总量控制指标)，二是目标总量控制，即从现有的污染物排放水平出发，针对特定的环境质量目标要求，以技术、经济水平为基点决策的总量控制指标(通常称为目标总量控制指标)。目标总量控制有两种不同的方法；一是根据环境质量现状和污染源排放现状，规定某个时间达到或保持某级环境质量标准、或保持某年环境质量状况，要求控制区域内污染物排放总量控制在某一水平，同时确定相应的污染物削减总量；二是污染源目标控制，即根据各污染源实际情况，通过协商统筹削减量，以求达到以往某年的排放水平。在确定排污权数量时，应知道排放源的有关情况及其对环境的影响等，但在实际工作中，这些资料往往难以准确得到，因此，利用这些资料确定排污权的总数量，可能导致在实行这些权利时，未必能达到环境要求。这往往需要在实际中加以调整，但应注意的是排污权总数量的改变对交易市场上排污权的价格会产生的影响。从理论上说，可以用改变排污权总数量的办法最终使排污权总数量改变到使环境质量满足要求，但实际上不断调整排污权总数量将会使得排污者的决策混乱不堪，根据某一排污控制计划所形成的决策在为了适应新的控制计划时有时会很难调整。
　　排污权的不同分配使得排污者的所需花费的处理费用不同，也就是说不同的排污权分配方案产生不同的处理费用方案。排污者购买排污权的目的是为了节省处理费用。研究表明，如果处理费用随处理率增加而增加、与排污权交易有关的交易费用为零，则排污权的分配以最小污染物处理费用方案而达到“交易平衡”的。因此，从理论上讲无论排污权初始是如何分配的，一旦发展了排污权的交易市场，其是以实现最小处理费用方案来满足环境要求的，排污权的初始分配不影响交易平衡时排污权的分配方案。但是，排污权的初始分配是排污者取得的排污权交易市场的初始权益，不仅对排污者的利益有很大影响，而且，关系到排污权交易市场的建立。
　　排污权的初始分配应遵循公开、公平、公正的原则，采用的形式主要可有以下几种：拍卖、以固定价格出售、无偿给予。一般说来，对社会公用事业、排污量小不超过一定排放标准的排污者，应采取无偿给予或低价出售的办法：而对经营性单位、排污量大超过一定排放标准排污者，应采取拍卖或以较高价出售的办法使其取得初始的排污权。在制定排污权初始分配计划时应注意污染控制的现有政策的协调。
　　排污权进行了初始分配后，国家还得继续促进市场交易，为排污权买卖双方寻求对方提供信息、建立联系，以实现最小处理费用方案。排污权交易同样需要国家的宏观调控和管理。 市场的建立是以买方和卖方的存在为基础的。排污权交易市场是因在排污控制计划下会有相当的排污权需求以及不同排污者的处理费用存在差别而建立的。在排污权交易控制污染物排放中，禁止排污者超过其拥有的排污权排放污染物，但排污者可以减少其排放到低于允许的水平，并可卖多余的排污权给其他的需要排污权者，而具有较高处理费用的排污者则希望能以低于其处理费用的价格买到排污权，以降低其总费用。随着买卖双方排污权交易活动的增加，将需要建立一个区域性的或全国性的交易市场，以便买方和卖方能寻求对方，了解价格，达到合理的交易费用和预计市场走向，做出正确的投资决定。采用排污权交易控制污染物排放的策略中，实现大规模交易是达到社会总处理费用尽可能低的关键，因此，对交易市场的管理和控制计划应是尽可能地促进排污权的交易。和其它商品市场一样，排污权市场也是一个极复杂的系统，在采用经济手段实现其自我调控、自我约束的同时，也必须利用法律手段对其进行管理和保护，以引导排污权交易市场的健康发展，使市场主体行为规范化，市场秩序正常化，保护排污权法律关系主体的合法权益，为促进经济建设和环境保护发挥其应有的作用。
　　排污权交易是通过市场调节来发展环保事业的一条途径，是一种不同于传统的控制方式，有效的管理往往需要采用多种手段协调发挥作用才能达到，因此，在环境管理工作中，应根据其特点及实际的需要和可能应用这种手段以发挥其效能。

（作者 华东政法学院环境资源法博士研究生）