城市管理综合执法实施中几个面对问题的思考
张 皓
一、完善城市管理综合执法的体制建设
（一）执法主体资格合法。
1. 执法主体资格必须合法。根据之一:《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上人民政府有权决定所属各工作部门的设置。而且在国家制定的单项法律、法规中，地方执法机构的设置一般也授权省级人民政府根据需要决定。根据之二:《中华人民共和国行政处罚法》规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。据此，城市管理综合执法机构具有合法的执法主体资格是可以肯定的。
2. 执法主体明确统一。根据相关法律规定获得执法职权的城市管理综合执法组织，以“自己的名义”独立行使处罚权，同原来行使这些权力的部门不存在委托关系，而原来的执法部门也不再具有同样的职能，不能再以自身名义实施执法权。
（二）执法权限划分有序，有合有分
虽然城市管理综合执法的模式不一、名称各异，但基本上应遵循有合、有分的权限配置。
1. 就横向看:除一些专业性、技术性较强的领域之外，相对集中原来分散的行政执法权，并以自己名义实施执法，独立承担法律后果，实行“一队多能”，在大多现存模式中还推行“一人多能”。从而使得执法权限逐步由专项走向综合、由分散走向集中。
2. 就纵向看:基本实现执法权重心下移至基层。如北京市将执法权重心由市、区政府下移至与违法现象接触最经常的街道办事处。这样一改街道办事处过去因缺少执法权力、无执法队伍所造成的被动地位，从而在根本上激发了不同层次执法主体的积极性。
（三）、管理规范，制度明细
管理规范、制度细化，是综合执法队伍内部管理的严格性和法治精神，也是综合执法取得明显效果的有力保障。
1. 就规范性而言；其一，综合执法组织的编制应该明确，或行政编制，或事业编制，这两类均符合行政处罚法规定，从而在编制上统一规范了执法人员的性质；其二，该组织的经费一律由国家相应层次的财政予以解决，从而确保执法队伍只吃皇粮；其三，在执法过程中规范统一的法律文书、处罚票据，并将罚款金额归入财政、没收货物经拍卖行拍卖所得也归财政；其四，综合执法队伍一般实行半军事化管理，从而使形象整齐划一。
2. 就制度而言；必须建立日常管理、教育培训、工作考核、奖惩激励等制度。有的城市在此基础上制定得更全、更细，如北京市不仅有人员资质管理、违纪警戒等富于创新的制度，还制定了含行政处罚听政程序、案件审批程序、错案责任追究等在内的共计36项规章制度。
二、正确处理好分权与集权的关系
实施综合执法，实行相对集中行政处罚权，走的是一条权力集中的道路。但是，现代社会生活日益复杂化、专业化、区域化，使得庞大的政府机构为提高自身的灵敏度和灵活性而不得不实行分权政策。从体制改革实践的结果来看，分权化以后产生的积极作用是显而易见的。一是分权的机构比集权的机构更具灵活性，随机处理事务的能力较强。二是分权的机构比集权的机构更具有创新动力，因为分权后的政府机构之间产生了竞争理念，强化了职责感，因而提高了工作效率。
上述两个方面的情况是彼此矛盾，甚至互为抵牾的。所以，在实施综合执法的过程中，应该小心处理好公共行政权力的分权与行政执法的集权的关系。
不同的权力按照不同的划分标准可以分为不同的类型。在公共行政权力领域里，可以从性质、内容、职责范围、层级等不同的方面划分公共行政权力。具体到城市管理，从性质上来分，可以分为效率管理、公平管理、与市场关系的协调管理等类型；从内容来分，可以分为管理权、审批权和处罚权；从职责范围来分，可以分为各种部门权力；从层级来分，可以分为市、区、街三级。
城市管理分权化是城市管理行政权力内容与层级的分割与下放，即把原来集中于一个部门行使的管理权、审批权和处罚权分开，由不同部门分别行使，一个部门不得同时享有三项权力。把原来集中在市级的权力根据需要分别下放到区、街。城市管理集权化则是将分散在各个部门的性质相似的、便于统一管理的管理权、审批权或处罚权中的某一项相对集中起来，交由一个部门统一行使，集中行使权力的部门只能拥有管理权、审批权或者处罚权的一种，同时其他部门不得再行使相对集中后的权力。
城市管理相对集中部分行政处罚权，就是分割管理权、审批权和处罚权，同时集中分散的处罚权的有益尝试，是在分权化大环境中的主动调整，是政府机构改革的趋势。根据分权化的要求，实施相对集中行政处罚权时应注意下面几点:
第一，分权化将权力下放，管理重心向下移动，因此，行政执法时要发挥“两级政府，三级管理”的体制优势，充分赋予各层级相应的权力。至于实行垂直管理还是突出分级管理，各试点城市可根据不同的具体情况相应选择。
第二，分权后，各部门之间形成了一种相互监督的关系，如果处理不好，则容易发展为相互掣肘。因此，必须注意横向联系，实现最大的组织合力。在相对集中行政处罚权的机构内部，建立自上而下指令的直接联系，在分别拥有管理权、审批权和处罚权的部门间，建立互通信息的工作机制。
第三，检查权不宜从行政处罚权中单独分离出来。行政检查权与行政处罚权是密不可分的。根据《行政处罚法》的规定，开展监督检查，进行调查取证，是行政机关实施行政处罚的前提，行政检查权是附属于行政处罚权的。在处罚之前进行检查，是实施行政处罚的必要程序。
三、城市管理综合执法应在健康、积极的环境中得到更有效的发展
从北京、上海、深圳、南宁、天津等16个城市实施城市管理综合执法的情况看，它存在或可能存在着来自观念意识、立法保障、自由裁量、执法者素质及监督约束等方面的一些问题。因此，为了更有效地推进这一改革，乃至更好地探索整个行政管理体制改革，还有必要为综合执法营造一种健康的意识氛围、采取一套积极的监控机制。
（一）营造健康的意识氛围
首先，各级领导起着关键性作用。实践证明，一个地方行政执法情况如何，关键在于各级领导的重视程度，而重视程度大小的前提又在于领导的观念转变与否、转变多少，这直接关系到综合执法能否继续深入、可否普遍推广。因此，各级领导要以大局、事业为重，树立健康的改革意识、法制观念。
其次，执法人员是执法工作的具体实施者，也是党和政府形象在执法领域的代言人。因此，他们的责任意识强弱是这一改革成功与否的另一关键要素，为此有必要强化执法人员的素质、责任意识和违纪成本意识。
最后，作为行政相对人的广大民众要提高自我权利及其保护意识。实践表明:民怕官、不敢告、不知法、不愿告、不会告的“症状”仍很突出，这直接影响到人大、司法、行政等部门监督作用的发挥，无形中助长了违法违纪的行为与现象。因此，国家应不断强化民众的权利意识，帮助民众发挥主观能动性，使之变成制衡权力行使的能量。
（二）完善积极的监督约束机制
要使这项改革实现预期目标，还必须从用人、立法等方面入手，积极、主动地采取系列监督、约束行为，使其朝健康、有效的方向发展。
1. 用人制度
针对过去执法人员尤其是基层执法人员素质不高所造成的问题，如不懂法、对违法事件定性不准、处理不当、以罚代刑、越权处罚，甚至执法犯法，有必要从三个“关口”入手，努力造就一支公正清廉、纪律严明、熟悉法律、精通业务的高素质的执法队伍。(1)入口关:对那些通过公务员任职资格考试且具备相应法律素质的人才，考虑到执法工作的特殊性，还须进行人才测评，挑选出在性格、ＥＱ及ＩＱ等方面均与执法工作要求相吻合的任职人才，并建立相关的人才信息库。(2)出口关:应本着“宁缺勿滥”的原则，发扬“壮士断臂”的精神，在建好执法上岗人员梯队的同时，对滥用职权、以权谋私的人及时、从严、从重地予以惩处，使队伍在调整中实现优化。(3)管理关:在建立责任追究和奖惩激励制度的同时，还要充分利用绩效评估考核制的优势，对各执法者的工作定期考核、分类、评析，以便及时对其未来工作做出更合适的指导与调整；同时要进行必要的、针对性强的法律与业务培训。
2. 约束监督体系
一方面，要强化自我约束机制，通过建立健全行政执法责任制、公示制、损害赔偿制等制度体系，保证执法行为有章可循、有错必纠。另一方面是强化外部监督，除继续加强党的监督、群众监督和舆论监督外，还必须做到:一要强化国家权力机关的法律监督职能，尽快出台相配套的监督法，使该职能由虚变实、由弱变强；二要加大法院对行政诉讼案件的审理力度，切实强化法律对执法的监督。
3. 立法保障
随着综合执法这一全新工作的深入发展，相应地对立法也提出了新的要求，如:(1)城市管理综合执法相对集中行使处罚权，这不是一种具体工作或义务的转移，本质上是行政职能的转移，这就有必要在时机成熟时，以立法形式对其处罚权予以肯定。(2)过去一直存在着执法主体不管合法与否照样满天飞的现象。因此有必要逐步建立健全机构编制的法规体系，对各部门、各级执法机关的地位、性质、工作任务、职责职权、内设机构、编制数量及审批程序等做出具体规定。(3)为进一步控制自由裁量权，有必要通过完善程序法规、制定行政行为程序法，从方式、期限和步骤等程序方面予以控制，并使其有章可循。(4)为了彻底割断执法部门的部门利益，有必要通过立法对审批权、收费权、处罚权严格控制，并防止执法部门通过立法不当地强化部门的权力，谋求部门利益。如:是否可以立法形式对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”的规定予以肯定等。
4. 自由裁量控制
在明确城市管理综合执法组织的权限之后，还须对执法过程中的自由裁量加以控制，从而在制度上克服执法者因主观意志、个人好恶及偏见而滥用自由裁量权的现象。控制过大的自由裁量权除了通过立法的途径予以解决之外，对于没有界定或不便界定的，对于规定得过粗、弹性过大的，或规定的尺度不一的自由裁量权的控制，则既离不开高素质的执法队伍的组建，也离不开完善的内外监督约束机制；同时还要注意结合实践对一些有规律可循的、较常见的自由裁量权作出具体处罚档次及适用条件的规定，并在其后实践中使之日益完善。
（作者：上海市废弃物管理处特殊废弃物管理科科长）