曹 龙
科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论，系统回答了“什么叫发展，怎么样发展”这一根本性问题，是我国经济社会发展的重要指导方针。概括起来讲，科学发展观为我们准确判断当前各项工作发展的历史全方位提供了一个重要的理论和分析框架，也为我们推动各项工作实现科学发展提供了一个重要的方法体系。本文从科学发展观的视野出发，重新审视城市乱设摊治理现状及问题，并提出符合科学发展要求的思路和对策。
一、城市乱设摊治理基本现状
有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。进一步说，发展观是决定发展成败的逻辑起点。由于逻辑起点不同，必然导致我们对于现实问题的界定、判断、分析和解决的不同。
中共十七大报告指出:“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方式是统筹兼顾。”从科学发展观的本质出发，我们可以从四个维度对城市乱设摊治理进行全面评估，并在“应然”与“实然”的对比中，可以更加清晰地观照出当前乱设摊治理的实际水平。
1.价值向度（指发展的价值维）——强调以人为本的价值取向的多重统一，包括工具尺度与价值尺度、功利尺度与道义尺度、生态尺度与人际尺度的统一。城市的乱设摊治理应该把经济价值、生态价值、社会人文价值等都囊括在治理的全过程中，并促进各种价值形成一种合理的关系结构，实现发展的价值跃迁。应该说，当前城市乱设摊治理一定程度上存在“以物忘人”、“把人作为工具和手段”、“为整治而整治”等“物本主义”倾向，这种工具理性的过度膨胀往往导致“价值迷失”和“发展异化”。
2.发展度（指发展的数量维）——强调生产力提高和社会进步的动力特征，即判别一个区域是否在真正地发展？具体到作为城市管理组成部分的乱设摊治理，既要能够达到“整洁、有序、优美”的初级目标，更重要的是要能够促进“城市的经济、社会、环境的全面协调可持续发展”，根本上是要实现人的全面发展。而当下的事实是，城市乱设摊仍大量地存在，在一些区域和一些时间段更为突出，对市容环境、道路交通、城市品味等带来持续的不利影响；同时，伴随乱设摊治理在某种程度上的失当，也造成了某种意义上的社会分裂和群体对立，引发了暴力抗法等一系列的社会问题。
3.协调度（指发展的质量维）——强调发展内在的效率和质量。乱设摊表现为市容环境问题，实质上是一个社会经济问题，属于社会系统工程需要综合治理。乱设摊治理的本质是系统内要素的生长、完善、更新以及各要素之间的渗透和协调的过程。目前，这个系统对于各要素的统筹兼顾不够，还没有使各领域（经济、人口、资源、文化等）各方面（规划、质监、公安、市容等）各环节（规划、管理、执法等）协调一致起来，包括政府、市场与社会等多元主体各自作用及整体合力尚未公正地充分发挥出来。
4.持续度（指发展的时间维）——强调区域在发展进程中的长期合理性。乱设摊治理更要从时间维上来把握发展度和协调度，既避免“零增长”，又避免“过度增长”，而是保持一种健康状态下的理性增长。这些年来，城市乱设摊治理仍十分倾向于“一刀切”、“突击整治”等短期化行为、功利化行为，还没有在又好又快之间找到应有的平衡。
上述价值维（本质）、数量维（全面）、质量维（协调）、时间维（可持续）等四个科学度量，从根本上表征了科学发展观对于发展的完美追求。综合以上评析，应该更加清醒地看到，城市乱设摊治理还不完全适应和符合科学发展观要求，需要从多方面进行变革和创新，才能转入以人为本全面协调可持续的科学发展的轨道。
二、城市乱设摊治理总体策略
在科学发展观指引下，我们不仅应从世界观层面上完整准确地把握乱设摊治理的丰富内含和基本要求，解决“是什么”的问题，用以理清思路、明确目标，而且更应从方法论层面上正确地领会和掌握科学发展观所蕴涵的方法论，解决“怎么办”的问题，用于提出措施，推动落实。将统筹兼顾这一科学发展观的根本方法，运用到具体工作实践中，就一定能够保证认识成果转化为实践成果，推动城市乱设摊治理实现科学发展。那么，如何统筹兼顾地推进乱设摊治理呢？
1.从普遍联系的观点来看，要善于统揽全局，从整体性方面观察乱设摊治理，在系统的意义上把握乱设摊治理。乱设摊是整个城市经济社会环境这一巨系统的产物，涉及经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设等众多子系统。正如恩格斯指出的“我们所面对着的是整个自然界形成一个体系，即各种物体相互联系的总体”。而这些物体是相互联系的，也就是说，它们是相互作用的，并且正是这种相互作用构成了运动。既然是由系统造成的问题，就该用系统的方法进行解决。乱设摊治理必须从逐步优化城市经济社会环境这一巨系统出发，进行统筹谋划、全面筹划。
2.从发展的观点来看，要善于谋划长远，把握全局的潮流和趋势，既注重长远，又善谋眼前，将乱设摊治理的长期性和紧迫性统一起来。由于是大系统的问题，就决定了乱设摊治理的复杂性和长期性，急于求成不行。但是面对困难无所作为也不行。必须紧紧扭住发展这个第一要务不放松，始终不能离开发展这个主题，依靠发展的方法，着力突破发展的瓶颈，着力完善发展的机制，着力培育发展的后劲，通过持续性的努力和改进逐步解决前进中的困难和矛盾。
3.从对立统一的观点来看，要善于协调全局中的矛盾各方，使得各个局部各得其所并相互统一为一个整体。系统是各组成要素相互联系的方式，表现为各个要素之间的比例关系、排列顺序和作用方式，对于各个要素及其相互关系进行调整，就会导致整个系统功能相应变化。乱设摊治理应该从调节和控制系统各要素及其互动关系入手，合理利用系统内部的不平衡（一定范围内的不平衡可以转化为发展的动力），不断推动治理由“不平衡→平衡→打破平衡→新平衡”这样一个螺旋式上升。
4.从两点论和重点论的观点来看，要善于突出重点，抓住全局中的主要矛盾，起到突破一点、引领其余的积极效果。乱设摊治理在发展过程中往往牵涉到错综复杂的众多矛盾，其中必有一种是主要矛盾和矛盾的主要方面。应该将注意力集中到主要矛盾和矛盾的主要方面，将其确立为工作中心和重点工作，坚持有所为、有所不为，以主要矛盾的解决带动次要矛盾的解决，以重点工作推动一般工作，取得事半功倍的成效。应该指出的是，也必须兼顾哪些次要矛盾和矛盾的次要方面，将其放到更加突出的位置，不能片面化和只顾一头。
5.从偶然性和必然性的观点出来，要善于见微知著，准确地抓住机遇，有效地防范危机，不断增强乱设摊治理的预见性和有效性。任何一个事物的发展过程中既包含着必然性的趋势，又包含着偶然性的情形。乱设摊治理要一切从实际出发、实事求是，充分尊重客观规律，按客观规律办事，精心而又审慎地维护全局协调，保证治理工作按预定的科学轨道扎实推进，同时又要从小事做起，抓住细节，不忽视任何因素，保证治理过程中的偶然性不延缓乃至加速必然性的实现。
总起来看，只要正确做到了统筹兼顾，城市乱设摊治理就能够在价值维上体现以人为本的价值追求、在数量维上达到促进城市和谐发展的高级目标、在质量维上达到城市管理模式的优化、在时间维上达到可持续发展，也就真正实现了科学发展。
三、市容管理部门的主要切入点
市容管理部门是城市乱设摊治理的牵头部门，也是主要主体，对于推进该项工作承担着更多的责任，必须从不符合科学发展观的观念、做法和制度束缚中解放出来，自觉改革不符合科学发展的体制机制，集中到一点就是从系统辩证的角度出发，进一步提高统筹兼顾的能力和水平，核心是协调发挥好“条”尤其是“块”的系统化效能。
1.在决策上，做强一个平台，形成系统化思考。由于专业化分工的客观存在必然导致事实上的条块分割和管理资源的分散，不利于整体化管理的形成。按照“事务相关性、程序相连性、资源应用有效性”等标准，将乱设摊治理所涉及权职，进行内部化处理，真正由市容环境综合建设和管理工作联席会议或其他形式统筹安排各类资源，形成系统化的治理格局，突破单打一和各自为政的局限性。在这个平台上，乱设摊治理才能实行系统化的思考和系统化的处理。
2.在执行上，突出一个重点，带动系统优化。无论是“条”和“块”都是乱设摊治理这个全局的局部。作为“两级政府、三级管理”的“块”，是辖区范围内城市管理的协调主体，相对“条”在具体工作安排上具有管理资源和调控手段等管理优势及特质，是乱设摊治理的主要矛盾，应该成为当前的工作中心。在“块”上，街镇就是城市管理的指挥部，各“条”设在“块”里的部门（无论是管理部门还是执法部门，或是协管队伍），都要服从和服务于“块”。这里特别要求“条”加大对“块”（街镇）的支持力度，包括财权、事权、人权等在内的各方面支持（尤其是在街镇的管理基础、管理队伍、管理设备和管理能力都还跟不上现代城市快速发展的背景下，区级财政投入显得特别重要），真正做到责、权、利的协调。实践证明：街道对辖区内的环境管理重视程度越高，发动面越广，参与人员就越多，财力投入越多，措施越得力，乱设摊治理的效果就越好。
3.在评估上，强化一种参与，形成系统性监管。绩效评估是推动乱设摊治理进入闭环管理的必要环节，对于促进其健康发展具有积极作用。从某种意义上说，乱设摊治理的过程是人民群众整体利益与局部利益、长远利益与现实利益相一致的过程。但是具体来看，在实践中无法避免地会引发多层次的价值冲突或利益冲突，由此导致的绩效评估往往是局部性和片面化的，将其作为监管的重要依据必然会影响系统运作的正常方向。为此，要特别强调建立和健全第三方绩效评估这种参与机制。这种由与系统构成要素无隶属关系或利益关系的第三部门所主导实施的绩效评价活动，具备立场独立性、人才专业性、技术先进性等比较优势，更加符合客观、公正、准确的评估要求，应该摆在乱设摊治理绩效评估的更加突出的位置上。
科学发展观是一个博大精深、与时俱进的理论体系。理论创新无止境，学习认识无止境，实践发展也无止境。我们学习贯彻科学发展观不可能一蹴而就、一劳永逸，毕其功于一役，必然要经历一个从肤浅到深入的长期过程。而在认识与实践每一次新的结合的过程中，城市乱设摊治理必将进一步实现科学发展。
治理闹事地区的乱设摊（刘维光配图）
治理乱设摊（刘维光配图）
（作者：上海市浦东新区市容环境卫生管理署办公室副主任）
（徐和德、刘维光配图）