刘建平

    推行综合执法是党中央、国务院的战略决策，是我国行政执法体制改革的重要举措。上海市根据市委、市政府确立的城市管理综合执法分为街道、区、市“三步走”的工作方针，先后在街道层面和区级层面实施城管综合执法，今年向市级层面推进。不久前，经市委、市政府批准，上海市市容环境卫生管理局（以下简称市市容环卫局）增挂了上海市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）的牌子，实行了“两块牌子，一套班子”，新设置的市城管执法局将全面行使城市管理综合执法职能。
一、上海城市管理综合执法的历史沿革
    上海市从1997年起，开始推行城市管理综合执法工作。首先，根据市人大常委会制定的《上海市街道办事处条例》，在街道设立了街道监察队，对辖区内违反市容、环卫、环保、市政设施、绿化等城市管理的法律、法规规定，以及违法建筑、设摊、堆物、占路等行为，实施简易程序的城市管理综合执法。然后，在2000年12月，根据市人大常委会通过的《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，先后在本市黄浦、徐汇、浦东等10个中心城区，进行了城市管理综合执法试点。2004年1月，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，市政府又发布了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（以下简称《办法》），要求本市城管综合执法向19个区县全面推进，城管综合执法范围是以市容市貌管理为主要内容，涉及10个行政机关8大方面的全部或部分行政处罚权。截止今年4月底，上海市已有13个区组建了区城管监察大队，共有行政执法人员近4千名。
二、市级层面城管综合执法的主要内容
    今年初，上海市委、市政府加大了推行城管综合执法的力度，并明确本市的城管综合执法向市级层面推进。最近，市政府对《办法》进行了修改，并已经市政府常务会议讨论通过。《办法》主要在以下三个方面作了修改和完善：
    一是明确了市级城管综合执法部门。《办法》明确，市城管执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关，具有独立的行政执法主体资格。同时，还明确其所属的上海市城市管理执法总队（以下简称市城管执法总队）受其委托，承担城市管理相对集中行政处罚权的具体事务。
    二是适当扩大了城市管理综合执法的范围。《办法》在原先城管综合执法范围的基础上作了适当扩大，主要体现在下列四个方面：1、在环境保护管理方面，执法范围从未经批准夜间建筑施工，造成噪声污染的违法行为，扩大到未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染的违法行为。2、在工商管理方面，执法范围从占用道路无照经营的违法行为，扩大到占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为。3、在房地产管理方面，根据市人大常委会去年8月通过的《上海市住宅物业管理规定》，为进一步理顺综合执法和专业执法的职责分工，加大了对违反物业管理行为的整治力度，执法范围从在物业管理区域内的道路或者其他场地擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，扩大到在物业管理区域内的公共绿化、道路或者其他场地擅自搭建建筑物、构筑物，破坏房屋外貌的违法行为。4、在拆除违法建筑方面，执法范围从原来只适用于违反城市规划管理的违法建筑，扩大到也可适用于违反房地产管理的违法建筑。此外，还增加了城管综合执法部门代为拆除的规定，使得拆除违法建筑程序更完善。
    三是完善了城市管理综合执法的行政复议体制。为了明确市城管执法局对区县城管综合执法部门的指导和监督地位，《办法》对不服区县城管综合执法部门的具体行政行为的行政复议作了选择性的规定，明确当事人既可以向区县人民政府，也可以向市城管执法局申请复议。同时规定，对市城管执法局的具体行政行为不服的，可以向市人民政府申请复议。
三、市级层面城管综合执法应理顺的四个关系
    此次《办法》修改，目的是强化市级城管综合执法部门的职能。为此，修改后的《办法》实施后，市城管执法局作为全市城管行政执法的主管部门，应当理顺以下的四个关系：
    一是理顺市城管执法局与市市容环卫局之间的关系。市城管执法局和市市容环卫局虽然实行“两块牌子，一套班子”，但是两局的职能是不相同的，不能简单地认为，市城管执法局就是市市容环卫局、市市容环卫局就是市城管执法局。应该说两者既有相同点又有不同点：相同点是：1、两局领导班子成员一样，正副局长都是同一班人；2、两局主体资格独立，在法律地位上都是独立的行政执法主体；3、两局行政地位平等，都是市政府领导下的同一层次的行政机关。两局不同点是：1、行使的行政职权不同。市城管执法局行使的是相对集中的行政处罚权，包括行政强制权、行政检查权；市市容环卫局行使的是行政管理权，包括行政决策权、许可审批权等，并且市市容环卫局不再行使已由市城管执法局行使的行政处罚权。2、涉及的执法范围不同。市城管执法局执法范围除市容环卫以外，还包括其他9个部门共8大方面的行政处罚权；市市容环卫局执法范围较为单一，仅是市容环卫管理事务范围。
    二是理顺市城管执法局与市有关行政管理部门之间的关系。市城管执法局与市有关行政管理部门都是市政府职能部门，但职责不同。市城管执法局是城管领域综合执法的行政机关，行使的是城管领域综合执法的行政处罚权，市有关行政管理部门是城管领域专业执法的行政机关，行使的是综合执法以外的行政处罚权。市城管执法局按照《办法》集中行使城管领域的行政处罚权后，市有关行政管理部门不再行使已经由市城管执法局行使的行政处罚权。两者职责虽不同，但工作上应当相互支持和配合。市城管执法局行使综合执法权时需要市有关行政管理部门的配合。如违章搭建的性质的认定需要规划部门认定，同时，市有关管理部门也应当大力支持城管综合执法工作。在日常管理中发现应由城管执法部门处理的违法案件，应当及时移送城管综合执法部门处理。城管综合执法部门在执法活动中发现超出职责范围的违法案件，也应当及时移送有关行政管理部门。两者还应当共享执法信息：市城管执法局应当定期或不定期地将行政处罚案件的信息告知市有关行政管理部门；市有关行政管理部门也应将行政许可结果告知市城管执法局。
    三是理顺市城管执法局与区县城管大队的关系。市城管执法局是市政府直属的行政执法部门，主管全市城管领域综合执法工作，是区县城管大队的上级业务主管部门，对区县城管大队工作进行业务指导和监督。区县城管大队是政府直属的行政执法部门，在区、县政府领导下，负责所辖区的城管领域综合执法工作，业务上接受市城管执法局的指导和监督。市城管执法局应当坚持执法重心下移的原则，除应当由市城管执法局直接查处的案件外，一般都由区县城管大队查处。根据《办法》有关规定，市城管执法局主要查处四类案件：1、在全市有重大影响的；2、涉及市管河道的；3、需要集中整治的；4、法律、法规、规章规定应由市级行政机关负责查处的。
    四是理顺市城管执法局与市城管执法总队的关系。市城管执法局具有独立的行政执法主体资格，对外能独立行使城管综合执法权。在行政处罚实施主体分类上，属于法定的行政机关。市城管执法总队是市城管执法局下属的行政事务执行机构，在市城管执法局领导下开展城管综合执法工作，并受市城管执法局的委托，以市城管执法局名义对外行使城管综合执法权，市城管执法总队不具有独立行使行政处罚权职能，在行政处罚实施主体分类上，属于法定的行政委托组织。（作者  上海市人民政府法制办公室法制监督处处长）