李 健
 

　　联合执法在各地城市管理活动中均有采用，在“迎世博600天行动”中也不例外，其采用的“联执办”、“联执队”等形式，无论从组织设置、人员配备到工作深度或是执法效果都有十分明显的特征。这将为“后世博效应”产生积极的连锁反应。

　　一、联合执法所带来的效果
　　联合执法，就是将多个行政执法部门、行政管理部门的执法权集中、整合起来共同发挥作用，积极履行执法主体所应该承担起来的职责。这就解决了在以往城市管理中各行政执法部门、行政管理部门各自为战、独立操做的工作运作模式。
　　联合执法的根本目的，不是体现在确保城市管理执法的顺利进行上，而是体现在借助一个平台、形成一个执法联合体，共同积极地进行城市管理。
　　1.联合执法，解决了长期以来困扰和制约城市管理行政执法存在的问题
　　执法力度与暴力抗法的问题、执法主体与法律资源的问题、执法权与强制权的问题，一直是困扰和制约城市管理行政执法的老大难问题。具体体现在操作难、执行难、落实难等方面。由于城市管理行政执法所用的法律条款大部分都是相关执法部门剥让出来的，导致城市管理行政执法很多都浮于表面，对有些违法行为的执法触及不到根本，执法的严肃性、强制性均打折扣。如小超市、小建材店、小装潢店、小食品店、小杂货店、小家具店、小餐饮店、小车行店、小通讯店、小服装店和摊亭棚的无照经营和跨门营业现象；等等。
　　联合执法的工作模式，由于集中了执法力量和整合了执法资源，基本解决了这个问题，执法力度得到了保障，执法行为浮于表面的现象得到了初步的改观。
　　2.联合执法，有助于城市常态和长效管理理念的落实
　　一个城市的常态长效管理，就是在正常的条件下采用平常的管理手段达到长期满意的管理效果。这里所指的平常管理手段是指从实际出发、不断演变发展的与时俱进的管理手段。从浅层意义上来理解，就是维持现有的市容市貌管理效果；从深层意上来理解，就是创造和保持城市综合管理的新局面。
常态长效管理，是一项社会综合工程。它不是一个行政管理机构、一支执法队伍就能单独承担起来的。它需要各行政管理机构、各执法队伍认真履行自己的职责，同时充分发挥联防、联动的整合优势，共同地积极地参与整个城市的综合管理。
　　联合执法工作模式，基本上体现了这个管理理念。

　　二、联合执法的发展方向
　　从联合执法工作模式运转一段时间的情况来看，还需要有进一步完善和发展的地方。
　　1.从执法协作方面来看，联合执法参与部门的执法主观能动性有待提高
　　目前，联合执法的主角基本上是以城市管理行政执法部门为主，联合执法的内容也基本上以城市管理行政执法部门的执法内容为主。其实，城市管理行政执法的内容涵盖很广，但是很多都不是执法主体，这就涉及到联合执法的力度与深度的问题，加之有些联合执法参与部门的执法主观能动性不高，导致联合执法有向配合执法、甚至配合工作的趋势发展。
　　2.从执法合力方面来看，联合执法中的各执法主体地位不得缺位
　　联合执法是集中执法力量、整合执法资源，形成执法的合力。比如，以五月一日新《上海市市容环境卫生管理条例》颁布实施的情况来说，第十二条将“卫生责任区”管理提高到一个新的高度，这就为深化联合执法、实现共同管理提供了有利的前提条件。因此，在城市管理中应该树立“大市容”的管理观念，以强化“卫生责任区”的管理效果。为此，必须通过与物业、学校、医院、商业集团等大单位签订“责任书”，来明确他们的义务与职责，将他们引入到整个城市的管理中去。将联合执法、城市管理行政执法由以往的主要针对个人（个体）的执法，转向主要对单位（法人单位）的执法。这就为提高执法效率、确保执法效果提供了保障。在联合执法中，应该根据各种执法、管理的具体内容来确定执法主体以及执法的主要承担者。再比如《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》中第二十条，关于“较重处罚”的规定，在联合执法中由执法主体履行相关处罚，这就可以解决执法主体界线不清的问题，从而确保联合执法的力度、深度和效果。
　　3.从执法地位方面来看，联合执法中的主角必须明确
　　必须认识到，在一段时期内城市管理行政执法部门还将是城市管理的主力军。因此，在联合执法的日常巡察中，早、中班可以考虑以城市管理行政执法部门为主，由城市管理行政执法部门带队带班；夜班可以考虑由公安带队带班，综合各方面人员共同参与社会稳定、社会环境和市容市貌的维护。在联合执法中，城市管理行政执法部门必须积极承担起自己的职责。尤其是在执法中必须重调查、重分析、重实际，一切从实际出发，一切为了解决现实问题。为此，要实事求是、尊重现实。在城市管理行政执法中要合理划定严禁区、严控区和控制区。进行划分时所采用的标准应该充分考虑居民素质、市政设施、商业规模、交通状况、历史原因以及区域内的社会地位和社会功能等因素。要重科学、重实际，在城市管理行政执法时做到确保重点、照顾周边；因地制宜、划分等级；多岗互动、有机组合；灵活调整、随机应变。从而让有限的城市管理行政执法力量，在重要的时间段里和重要的岗位上发挥作用。
　　4.从执法趋势方面来看，联合执法应该做到执法与管理并重
　　开展城市管理工作的理念和手段要与时俱进，要用发展的眼光来发现问题、看待问题、分析问题、解决问题。在城市管理中要积极采取部门联动，发挥整体优势。积极有效的城市管理应该是全方位、全覆盖、全天候的管理。从城市管理发展的趋势来看，城市管理手段将呈现由单一性向多样性、由简单化向复杂化发展的态势。因此，联合执法必须符合这个发展趋势，借助政府平台，实现由联合执法向共同管理的发展，最终达到常态长效管理的目标。这里要注重以下几方面：
　　一是借助法律法规，实现执法与管理并重。充分利用法律资源，不断创新城市管理的工作手段。在城市管理中，特别是针对中小道路的路面和门面的实际情况，对经营状况要进行业态上的调整，使其能够做到门面装潢、经营模式、经营内容和管理要求的统一。这样做既不影响景观道路经营业态的多样性和建筑式样的丰富多彩，又保证了中小道路的规范经营和管理效果。这就需要由政府出面，整合各行政管理部门的管理权和各执法部门的执法权，在管理理念上要有前瞻性的思考和规划，在执法力度上要有加深一步的方法和举措。
　　二是创新理念，实现执法与管理并重。在联合执法中必须充分发挥理论对实践的指导作用，重视理论探讨和理论探讨成果的转化与利用。在城市管理中，要充分、及时、正确地将先进的科学技术引入到城市管理的工作中去。比如，由路面全覆盖监控系统、人机合一的人员流动信息采集系统、执法人员单兵信息保障系统等构成的信息指挥中心，将在城市管理工作中发挥出巨大的作用。同时，城市管理行政执法部门要积极参与信息指挥中心的指挥工作。再比如，在由联合执法向共同管理发展的常态长效管理的过程中，有必要将违法者的信用记录和查询机制引入到城市管理中来，充分做到信用管理部门、执法部门之间的信息沟通和资源共享。上述工作理念与工作模式的采用，对违法者是一个强有力的制约手段、对城市管理行政执法是一个强有力的保障手段，更是有助于走城市常态长效管理的必由之路。
　　联合执法，是在城市管理新时期、新形势、新要求下应运而生的新的工作模式，它符合科学发展观的指导思想，只要我们继续用科学发展观的思想来指导统领我们的城市管理工作，“联合执法”就会发挥更大的作用，“常态长效管理”的城市管理理念就能得到充分的贯彻和落实。

上海市副市长沈俊视察城管执法

（作者：上海市徐汇区城市管理行政执法局第四分队副分队长）
　　（配图/刘维光）