• 孙学万

 
    党的十六大，提出了构建社会主义和谐社会的重大战略思想和重大战略任务。十六届六中全会又通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），进一步明确了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和基本原则，为推动建设中国特色社会主义事业指明了方向。
　　作为一项综合性、复杂性、长期性的伟大工程，构建和谐社会有着丰富的理论内涵和鲜明的实践要求，必须从执政为民的根本理念出发，从各种错综复杂的矛盾中抓住主要矛盾，选准、选对构建和谐社会的切入点。这就是：以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力。《决定》明确指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，这就表明完善社会管理将成为构建社会主义和谐社会的重要切入点之一。毋庸置疑，城市管理综合执法属于社会管理的范畴。因此，城市管理部门在完善社会管理，构建和谐社会中将担负着重要的使命和任务。

　　一、理清发展思路，城管执法要融入社会管理体系

　　随着改革开放的不断深入，在加强经济体制改革的同时，政府也不断地在转变自身职能，不断地调整、改进和加强社会管理体制。城市管理体制改革，作为调整、改进和加强社会管理体制的一个组成部分，必须要积极适应经济社会的发展需要，这是构建和谐社会的内在要求。
　　一是管理理念上的转变。城管执法对象大多为弱势群体，以往特定的执法环境和狭隘的思想观念导致了工作方式的粗犷与单一，但随着城市建设的改善和管理态势的发展，过去的“冲冲杀杀”和“扫荡式”的大规模整治已不再适应构建和谐社会的形势要求。如何更好地服务于社会、服务于群众，就必须要加强思想灌输和典型引导，牢固树立“以人为本、执法为民”的城管理念，确立“民本位”的价值取向，把理念认识转化为自觉行动，使传统经济条件下的管理者和监督者，转变成为公共利益、社会公平的维护者和服务者。
　　二是管理方法上的转变。传统体制下的城市管理工作，往往采取“以收代罚，以罚代管”等管理方式，既影响了政府的形象，也达不到管理效果。新的城管执法理念，要求确立服务和管理相结合的工作方式，这就要“宣传、服务、疏导、整改”四管齐下，在具体管理中可以采用“上门聊聊，拉近距离；宣传法规，指出违章；掌握底数，疏导结合；发现困难，积极帮助；整改之后，评比巩固”的“五步工作法”，把“服务政府、责任政府、法治政府”的内在要求，体现于“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的管理理念中。
　　三是管理模式上的转变。随着城市管理形势的发展变化，完善城管执法工作模式，成为探索和思考的新热点。目前，城市管理网格化正在逐渐地成为一种新的城管模式，通过“任务到班，目标到块，责任到人”，逐步形成“以块为主、融条于块、条随块转、相得益彰”的城管运作机制，较好地实现了“人、事、岗”的有机统一。从五年来城管运行机制和工作模式的发展来看，城市管理正从“小城管”走向“大城管”，管理资源得到有效整合和充分利用，基本形成了“党委领导、政府负责、部门协作、社会协同、公众参与”的良好工作局面。
　　四是管理功能上的转变。作为社会管理的一个有机组成部分，就要求城管部门在履行城市管理综合执法职能的同时，主动将自身纳入社会管理体系，在应对突发事件、维护社会稳定，宣传精神文明、倡导和谐理念，健全信访机制、化解社会矛盾，关爱人民群众、服务社会百姓等活动中发挥重要作用，并在执法实践中处理好与公安、工商、文化、教育、卫生、环保、市容等相关部门之间的关系，主动跨前，不分彼此，互相协作，相互配合，不断提升城区整体管理水平。

　　二、认清政治形势，城管执法要适应和谐社会建设的进程

　　人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。构建和谐社会，也是“在矛盾中发展、在发展中进步”的过程。对于城管部门而言，必须积极适应和谐社会建设的进程，准确把握自身发展的基本规律和主要矛盾。当前，城管要思考和解决其影响全局、影响和谐的问题和矛盾，主要有：
　　一是城管体制机制编制不完善与城管履行职能不顺畅的问题。由于城管一直被视为执法类的事业单位，干部队员不具有公务员身份，执法中城管队员依法办案却经常遭遇阻挠执法甚至暴力抗法，而执法受阻却往往被视为民事纠纷。“身份尴尬”造成执法缺乏保障和城管体制机制的不完善、权责的不对等，导致了执法受阻率逐渐上升。
　　二是人民群众日常物质生活需求与城区公共服务设施建设的问题。部分区域菜市场建设不全，在数量和规模上还不能满足普通居民日常物质生活的需要，导致居民支持、帮助无证设摊等违章存在，客观上滋长和蔓延了无证设摊的土壤和空间，使城管执法的社会环境指数及支持率的降低。
　　三是城市管理总体要求与城区建设发展不平衡的矛盾。城区整体建设发展不平衡，局部地区的发展滞后，特别是一些老城厢或边远地区的环境问题比较突出，管理的要求不容易也不可能达到与发展快的地区相同，使整体管理出现了不和谐的状态。
　　四是城区建设发展整体利益与局部利益、个人利益的矛盾。社会弱势群体由于生存需要和自身素质等原因，不可能处理好整体利益与个人利益的矛盾。诸如设摊为生、破墙开店、违法搭建等问题，均是受到个人利益驱使的结果。而夜间施工、噪声扰民也可视作城市建设整体利益与居民群众局部利益很难协调的矛盾。
　　五是城市管理治标与治本、堵与疏的矛盾。从理论上说，要实现城管执法效能的最大化，必须做到治标与治本、堵与疏相结合。但从实际上讲，履行城市管理综合执法的城管部门不具备解决就业、住房等治本和疏导的职能及能力。
　　以上这些矛盾和问题，表面上是影响城市管理效能、阻碍和谐社会建设的不和谐因素，但实际上它们也反映了区域内不同阶层不同利益的需求。只有准确地把握和尽可能地满足人民群众的愿望与需求，才能从根本上化解社会基层矛盾，这也是构建和谐社会的题中之义。
　　三、找准自身定位，城管执法要发挥五大作用
　　城管部门要积极适应和主动参与构建和谐社会，就必须要着眼大局、协调发展，找准自身在构建和谐社会进程中的位置，从而更好地发挥城管部门在构建和谐社会中的作用。归纳起来，拟着力发挥以下五个方面的作用：
　　一是坚持依法行政的执法队作用。贯彻实施依法治国方略，全面推进依法行政，切实保护最广大人民群众的根本利益，严格按照法定权限和程序行使权力，坚持严格执法、公正执法、文明执法，加大行政执法责任追究力度。这既是建设法治政府、推进民主法治、树立法制权威、维护公平正义的需要，也是城管部门的首要职责所在。
　　二是促进社会发展的工作队作用。发展是硬道理，发展是党执政兴国的第一要务，因此，城管工作也应创新发展，整合各方资源，建立健全联动协作工作机制，促进形成“大城管”工作格局，增强整体活力，提升地区品质，化解社会矛盾，实现城区和谐、稳定、有序发展。
　　三是应对突发事件的战斗队作用。社会发展不可避免地会发生各类天灾人祸，“平常时候看得出，关键时候站得出，危急时候豁得出”，就要求城管部门主动纳入社会预警体系，不断提高保障公共安全和处置突发事件的能力，为开展平安创建活动、确保社会稳定大局、提高社会安全指数贡献力量。
　　四是传播精神文明的宣传队作用。作为广泛接触人民群众、频繁与老百姓打交道的执法队伍，宣传城管法规、传播精神文明、提高群众素质、改善社会环境也是城管义不容辞的责任，要为建设和谐文化、倡导和谐理念、培育和谐精神发挥积极作用。
　　五是关爱人民群众的服务队作用。关心人民群众的生产生活，切实解决他们的实际困难，既是党的优良传统和作风，也是全面贯彻“三个代表”重要思想、巩固党的执政基础的关键所在。构建社会主义和谐社会不仅要求城管当好城市管理的执法者，更要做人民群众的贴心人，要不断增强关爱人民、服务群众的宗旨意识，使城管成为党和政府同广大人民群众保持血肉联系的桥梁和纽带。
　　（作者单位：上海市卢湾区城市管理监察大队）