张冬来

　　在城市的街道和社区，常常可以看到流动摊贩的身影，他们在满足部分市民的生活需要、解决一些弱势群体生计的同时，也影响了城市形象、市容市貌和交通通畅，造成了卫生、噪音、盗版以至不公平竞争等问题，与城市管理部门之间的矛盾也不断加剧。随着城市化和城市现代化的快速发展，流动摊贩已成为各级政府和管理者的难题。因此，探寻分析流动摊贩的演变、价值，探讨流动摊贩的法律地位和创新流动摊贩监管的方式，具有现实的指导意义。

　　流动摊贩的演变和价值分析
　　流动摊贩，通常是指无固定经营场所的小商贩。一般说来，这些商贩经营规模较小，或独自经商，或两三人结伴；流动性较强，相对于有固定经营场所的商户而言，流动摊贩属于流商；多在公共空间从事经营，他们以肩挑负贩、活动摊架或各种车辆贩卖、修理物品。流动摊贩经营多样，大多以小商品为主，少数进行小修理，贩卖的商品包括小百货、水果蔬菜、熟食等。
　　流动摊贩，自古有之，所谓“贩夫走卒，引车卖浆”，历史悠久。解放后，新中国在相当长的一段时间内，依然存在流动摊贩，他们入乡进村，走街串巷，卖货修理，方便了群众，活跃了经济。“文化大革命”前后，流动摊贩被视为“资本主义尾巴”一割再割。不过，“资本主义尾巴”从来就没有割干净过。改革开放以后，流动摊贩大量涌现，解决了一部分人就业和生存的问题。
　　包括流动摊贩在内的摊贩起源于商品经济的萌芽阶段，繁荣于市场经济发展的初级阶段，规范于市场经济发展的成熟阶段。可以说，摊贩的存在有其历史的必然性和现实的合理性。从市场发育阶段来看，摊贩是市场形成的原始体现。
　　包括流动摊贩在内的摊贩的价值，不仅在于属非正规就业的重要途径，能解决部分人的就业问题，而且摊贩的存在便利了收入较低人群，满足低收入阶层的生活消费需求。摊贩的价值，还在于能弥补城市基本功能的缺失、降低城市中的生活成本，还可能是企业家形成的“孵化器”，还能丰富城市文化。当然摊贩尤其是流动摊贩，也存在食品不够卫生、有假冒伪劣商品、影响市容秩序、破坏城市形象等弊端。
　　从流动摊贩的经济意义、发展历史以及国内外对于流动摊贩的治理模式来看，学界和政府对摊贩的态度大多经历了从排斥、取缔到认同、疏导的过程，但是不同国家又根据自己的国情采取各不相同的措施。可以说，流动摊贩将在相当长的时间内在我国存在。

　　流动摊贩的法律地位
　　在不同的国家和地区，流动摊贩的法律地位是不同的。欧美等发达国家关于摊贩管理的法律十分健全。除了中央、省（州）一级的道路、交通类的一般性法律外，还有专门一章是规范街头摊贩的。美国纽约专门制定了《纽约市摊贩管理条例》和《摊贩保护第一修正案》，加拿大多伦多在《多伦多市政法案》中也有专门一章是规范街头摊贩。上述这些地方性法规对包括流动摊贩在内的商贩来说，获得了营业许可条件、许可的营业项目、营业时间、营业地点、摊位结构、食品卫生要求及操作规范、相关责任与义务、收费与处罚依据等，同时又都有十分细致和明确的规范。显然，在这些国家，流动商贩活动获得特别许可，经营才是合法的，否则，便是违法的。
　　亚洲发达国家没有关于摊贩管理的专门法律，而是通过关于食品卫生、道路等法规来规范的。如日本主要按照《食品卫生法》、《道路交通法》和《道路法》来执行。新加坡主要按照《环境公共卫生法令》来实施管理。这些法规虽然没有欧美发达国家明晰，但是对摊贩管理非常细化并且严格实施，保证了管理效果。新加坡是亚洲对摊贩管理较严，也是比较成功的国家，在新加坡，拿到摊贩牌照方能在街头摆摊设点。该国环境署（National Environment Agency）下属的小贩局（Hawkers Department）负责管理各种摊贩。因此，在这些国家，流动摊贩取得合法手续才能经营，否则，将面临严厉的处罚。
　　大部分发展中国家管理摊贩的法律不够健全。墨西哥城经过几年频繁的取缔摊贩活动以后，改变原有的一味取缔的态度而倾向于允许摊贩合法化存在。印度通过修正、制定、撤销和执行适当的法律并在城市区域开发规划中提供合法的摆摊区域，从而赋予摊贩合法地位，提出登记制度，废除许可证制度，减少过去对于摊贩的各种有关许可、流动性的限制。这些国家要求流动摊贩履行一定的手续才能经营，不然就要受到处理。
　　港台关于摊贩的法规比较完善，管理也比较严格。香港制定了《小贩规例》，规定流动摊贩必须持有政府授予的牌照，才可以经营。台湾的摊贩管理已经形成一套完整的制度，涉及到摊贩的范围、有权摆摊的人群定位、经营必须遵守的时间地点方式等规则、违章后的惩罚。《台湾省摊贩管理规则》明确规定，流动摊贩必须经过主管机关许可、在指定地区活动。台北市也制定了专门的、比较成熟的摊贩管理法律。在港台，流动摊贩是合法的，摊贩资格的限制有严有松。申请设摊资格均以获得本地户籍或居住权为限，对外来人口并不开放，从这方面来说是严格的。在台北，摊贩并不需要个别申请摊贩资格，摊贩只要符合摊贩集中区的规定，即可在集中区内开业，且并不需要完全固定在某一个集中区。
　　在中国大陆，着眼于法律条文层面，从严格意义上讲，流动摊贩是不合法的。从法理上讲，流动摊贩属于个体工商户，按照现行的《城乡个体工商户管理暂行条例》，个人或家庭要申请登记为个体工商户，必须提供经营场所、字号名称，否则不予核准登记。国务院《无照经营查处取缔办法》对包括流动摊贩在内的无照经营行为，规定了严厉的处理办法。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十五条规定，任何单位和个人不得擅自占用道路、人行过街桥、人行地下过街通道、地铁通道以及其他公共场地摆摊设点。经批准临时占用道路以及其他公共场地摆摊经营的，应当保持周围市容环境卫生、整洁。在中国大陆，流动摊贩在各地主要是禁止的，基本上都没有经过批准，是无证摊贩。这使得那些游走于马路街道的流动摊贩无法取得合法身份，只能寻求“地下”生存。由此也就产生了流动摊贩和政府管理部门之间日益尖锐的矛盾。

　　创新流动摊贩的监管方式
　　既然流动摊贩是社会不可或缺又将长时间存在，因此，需要改进对流动摊贩的管理，创新监管方式。总体思路应该是：赋予流动摊贩以合法身份，疏堵结合，管理与服务并重，既要严格管理，也要搞好服务。
　　1.修改法规，使流动摊贩合法化。主要工作是修改《城乡个体工商户管理暂行条例》，明确规定无固定经营场所的摊贩即流动摊贩可以申请登记为个体工商户，登记事项不包括经营场所。流动摊贩，应当在当地人民政府或者相关管理部门指定（允许）的区域内从事经营活动。国务院《无照经营查处取缔办法》和各省、市自治区的地方性法规、政府规章亦应作相应的修改，赋予流动摊贩以合法身份，改变目前流动摊贩合情合理不合法的状况。赋予流动摊贩合法身份的程序既可以是申请许可制（流动摊贩申请、政府部门给予许可），也可以是登记备案制（流动摊贩申请到政府部门登记备查）。同时明确管理主体。我们欣喜地看到国家有关部门已经重视了上述问题，启动了对《城乡个体工商户管理暂行条例》的修改程序。
　　2.精细管理，使流动摊贩规范化。流动摊贩获得合法身份以后，相关管理一定要跟上，有关部门要从目前粗放式的简单管理，转变为精细、科学的管理。对流动摊贩实行有序、有限制的开放政策，规定摊贩要获得相关部门颁发的执照或到相关部门进行登记，限制流动摊贩在一定的时间和地点经营，并且要符合一定的卫生健康标准。把市区划分为“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“疏导区域”三类，分别采取不同的管理策略，将市区道路分为严管、控制和规范三个不同地段，根据路段来控制流动摊贩。划定区域时，应以目前自发形成的准交易市场为基础，要尊重交易习惯。相关部门要对流动摊贩聚集的地方做统计分析，弄清哪些地方有条件成为市场，哪些时间段可以允许他们摆摊。必要时采取车辆限行等措施。也可以借鉴公安部门“机动车驾照12分考核法”，对流动摊贩采取记分考核。
　　3.提供服务，实现流动摊贩管理人性化。政府和主管部门可以向流动摊贩免费提供货架、手推车等设备，以及自来水、电和垃圾收集处理等服务，统一安排消毒。小贩中心的摊位的给排水、排烟过滤、卫生设施等均统一规划设计。对入驻市场经营的流动摊贩，减免有关费用。政府提供资助，引导流动摊贩逐步进驻小贩（熟食）中心和室内市场。定期检查流动摊贩遵守食品卫生和环境法规的情况，组织流动摊贩进行集中和定期的食品卫生知识培训教育。适时翻修小贩中心，更新设备，顺应时代发展和管理需要。
　　4.广泛参与，实现流动摊贩管理社会化。建立流动摊贩组织，尝试采取摊贩自律的管理模式。如设立城镇贩卖委员会，成立摊贩协会，发挥这些团体对流动摊贩的自我约束和权利维护的作用，通过与摊贩协会的合作来实现摊贩自治，以提高流动摊贩管理的效果。制定流动摊贩自治公约，建立流动摊贩自律机制。构建社区机制，增强市民参与城市管理的意识和能力，加强对商贩的宣传和管理，扶持和利用摊贩协会来对摊贩进行教育和引导。划定流动摊贩区域时，需要征求摆摊区域的土地或房产拥有人的同意和附近居民的意见，平衡各方利益。采用居民社会、管理部门、开发商多方互动形式，发动社区和公众参与流动摊贩管理。

　　淮安流动摊贩监管的创新举措
　　淮安市城市管理局在“以人为本，执法为民”理念的指导下，妥善解决好城市管理与流动商贩之间的矛盾，认真处理好“脸皮”与“肚皮”、“繁荣”与“市容”的关系，把人性化的政策和服务向流动摊贩倾斜，积极主动为他们搞好服务，积累了许多宝贵的经验。
　　1.分部引导。对流动摊贩采取“三步走”办法，引导流动摊贩有序经营。一是普查登记，建档立案。对城区所有摊点进行普查登记，分类建档；二是尊重民意，规划定点。围绕区域功能，划定经营区域，限制经营时间，主动征求设点周边单位、社区群众的意见和建议，并及时调整；三是规范引导，注重服务。多渠道筹集资金统一制作经营设施，免费发放给经营者使用。优先解决下岗失业人员、零就业家庭、残疾人等弱势群体就业谋生问题，免收占道经营等费用。之前，经营户要在所在地社区居委会进行登记并公示备案，签定自觉履行定时、定点、保洁经营承诺，做到守法经营，文明经商。执法管理人员重点抓好规范引导和跟踪服务。
　　2.化堵为疏。 过去，对于流动摊点，淮安市城市管理局经常采用堵截方式进行管理，但收效甚微，一些市民也常有不满：“你们把小摊赶跑了，我们豆浆油条也吃不上了。”现在，他们按照分类疏导、分级服务、定时经营的方式，在市区支干道和居民区等地段，合理规划设置摊点群、疏导点，并作为必要的公共产品来提供，把流动摊贩、沿街洗车点等进行相对集中到指定地点，实行统一管理、保洁经营，并分区域、分地段、定时段设立一些不收费、不上税的跳蚤市场，先后建立了新民路、北京路、化工新村等多个小吃广场和延安路等地段的10多个洗车超市。如今，城市整洁了，居民的生活也方便了，很多没有工作、生活拮据的人也有事干了。
　　3.精心培育。要管好小商小贩，在疏导的同时更需要精心培育。淮安市城市管理局先后在市区帮助扶持了“苏食放心早餐”、“周三包子”等连锁经营企业，培育了五金市场、布匹市场、毛竹市场、花鸟市场等一大批新兴专业市场。苏食早餐是由几个下岗工人合资开办的，资金少、无场地，销售非常困难。淮安市城市管理局积极帮助该企业在市区合理规划销售点，实行定时定点保洁经营，使企业得到了快速发展。目前，早餐点已发展到250多个，月销售额200多万元，安排了300多名下岗职工再就业，这样做，既没有牺牲市民的利益，还提供了更多的就业岗位。
　　4.着力规范。淮安市城市管理局采用市场化运作加政府投入的方式，筹集资金300多万元，统一制作并向从业人员免费发放便民自行车修理车、水果售货车、小吃烧烤车等800多辆，采用回收方式取缔破旧人力三轮车7000多辆，并与企业联手，重新开发具有自主知识产权的统一制式三轮车3000多辆，供从业人员租用，同时成立行业协会，对从业人员实行准入和培训合格上岗制，使人力客运市场步入了规范化的轨道。对早夜市大排档、饮食摊点，实行“四统一”管理，即统一制式餐车，统一布点设置、统一管理标识和经营时间，并投入资金50多万元，免费向下岗失业人员赠送了62套统一制式的大排档亭棚，使流动摊点由“龌蹉的污点”变成了“整洁的亮点”，成为马路上一道别致的风景。
　　几年来，淮安市城市管理局通过创新监管方式：累计解决了包括大量流动摊贩在内的近2万人的就业谋生问题，使4万个家庭生活有了基本保障；有效化解了城管部门和流动摊贩之间的矛盾，实现了由被动型、单一管理向主动型、社会参与的根本转变，做到了使政府满意、群众满意、经营者满意，取得了多赢的社会效果；塑造了享誉全国的“淮安和谐城管”品牌，荣获“中国城市管理进步奖”，获得了“中国和谐城市管理奖”、“全国城市管理人民满意城市”称号。
　　纵观国内外管理流动摊贩的模式，对于流动摊贩的价值，大多经历了从起初的完全否定到后来的肯定并在博弈中接受的过程。而流动摊贩作为从古至今的一种经营方式，必将随着社会经济的发展程度而以不同水平的形式存在着。正视流动摊贩存在的必然性，对于不同地区、不同性质的流动摊贩，采取差异化政策，使之与城市文明和谐共处，应是解决流动摊贩与城市市容之间矛盾的理性选择。
　　

（作者：江苏省淮安市城市管理局党组书记、局长）
　　（本文图片由濮加友提供）