刘德胜

    当前，在城市建设和管理中，特别是城市环境卫生秩序的长效管理，已成为我国各地和城市普遍遇到的突出问题。如何变城市环境卫生靠突击为稳定的制度性管理，通过哪些措施加以落实，各地和城市在改革的实践中探索了许多有益的经验。本文结合青岛市近几年的实践和理性思考，就建立城市管理长效机制谈一点认识和思考。
一、从基本特征认识城市管理的规律
    城市管理是城市政府的基本职能。发达国家的经验和我国改革开放的实践表明，建管并重、重在管理是城市发展的客观要求，也是城市政府在公共服务方面最主要的职能之一。城市管理在城市总体发展和社会进步中所具有的不可缺少的作用，突出地表现在对城市总体的、持续的环境形象的维护上，表现在城市公共秩序对它的维系上，因此可以说，城市管理是提高城市品位、提升城市形象、维护社会秩序、推动城市文明进步的重要途径。与其他工作相比，城市管理具有自身的特点，概括起来主要有四个方面。一是有始无终。市政设施、建筑的建设都有其周期性，而建成后的管理工作却将贯穿于城市发展的全过程，因而具有长期性、连续性、艰巨性；二是无所不包。从广义上讲，城市管理可以规范人与环境、人与人之间的各种关系；从狭义上讲，与各类市政设施有关的各项管理工作都属于城市管理范围；从管理看，它具有行政、法律、市场、教育等多种手段；从对象看，包括了居民个人、社会团体、法人等多个层面。这都反映了管理工作的系统性、复杂性。三是贴近生活。城市管理的各项工作，特别是环境卫生、公益事业的各项管理与服务都与群众生活密切相关，人人都能看得见、摸得着，已经成为广大市民生活中必不可少的组成部分。这又反映了管理工作的直观性、必须性。四是效能重组。管理工作是否有效，各种要素组合是优是劣，对于市民素质的高低、市政设施效益发挥的程度、城市形象的好坏具有能动的重塑作用，这也充分反映了管理工作的重要性和不可替代性。
    由此，我们可发现城市管理的两条基本规律：一是管理重心下移的规律。城市管理的方式取决于市政府的宏观政策，而实际操作则体现在基层。就是说越接近于管理对象的组织，越了解其变化的规律性，就越容易对症下药，对具体对象作出快速有效的处理。从现状看，城市管理的主要工作任务集中在区级政府，街道办事处一级正在发挥着越来越重要的作用，区政府和街道办事处与居民群众直接贴近，最了解他们的风俗习惯。同时随着社会的进步和发展，城市管理与社区管理、社区服务的联系日益紧密，一旦基层问题解决不好，也容易影响某一局部区域的社会稳定，甚至产生突发事件。因而，属地化管理的模式已逐渐显示出其在城市整体管理方面的优势和不可替代性，并成为当前加强城市管理的客观要求。下放权力和责任，有利于发挥区级政府在城市管理工作中的积极性和能动性，有利于形成全社会参与、全过程控制、全行业覆盖的管理格局，有利于长效机制的建立和完善。二是市场化的规律。城市管理、市政设施的维护本身也是物化劳动，必须有大量的资金经费作保障。但公共设施和公共环境的本身属于城市公共服务性产品，是服务于城市、服务于社会的，因而其资金支持应由财政体系进行保障。而城市管理作为一个服务性行业，它本身也具有市场化特性，尤其是公共设施经营、管理和维护的作业方面，存在着市场竞争，必须依靠市场手段充分维护管理工作的效率，体现出公平性。
    反观以前的城市管理，权力过多地集中在市里，而且其管理手段经常带有指令性的计划经济模式，一方面对一些城市管理的具体问题“管得着的看不见，看得见的管不着”，管理重心头重脚轻，脱离实际，区街的积极性调动不起来，临时突击，前治后乱的问题长期存在；而另一方面，以财政体系维系的管理队伍却不断膨胀，经费短缺与管理效率不佳的矛盾日益突出，公用事业市场化程度不高，竞争不充分，直接影响了城市管理的效率。因而，城市环境卫生的管理效果往往是短期的、临时的，而不是稳定的、长效的。
    近年来，就青岛市而言，对城市管理体制也相继进行了一些改革和调整，也逐步下放了一些管理权限，城市管理的综合执法和市场化程度也逐步提高。青岛市委、市政府提出要把青岛建设成为全国重点中心城市和世界知名特色城市，同时要承办2008年奥运会帆船比赛，都对城市建设和管理工作提出了更高的要求，对今后城市的发展产生巨大而深远的影响。但目前的城市管理工作在体制上、机制上还存在职能交叉、多头管理、政事不分等问题和矛盾，其中最根本的是市区两级责权划分不清晰，过多的权力集中在市一级的行政管理部门，不仅长效管理机制难以落实，而且区一级开展工作的动力不足，致使整个城市管理的效率不高。因此，下决心打破既有的利益关系，按照整体工作重心下移和市场化的思路大幅度地推进改革，就成为当前摆在政府面前的当务之急，也是建立新型长效的城市管理机制的必由之路。
二、建立长效管理机制的基本思路和对策
    针对当前存在的问题，结合青岛城市管理工作多年的实践经验，我们经过反复研究探讨，提出了建立长效管理机制的基本思路。即必须找准“重心下移”和“市场化运作”两个突破口，坚持“依法治市、责权对等、属地管理、市场运作”的原则，调整建设系统现有的机构设置和管理职能，该集中的必须集中，该下放的坚决下放，该市场化运作的坚决市场化，进一步明确市、区两级政府的城市管理职责，理顺条条之间、块块之间、条块之间的责权利关系，运用法律的、行政的、市场的手段，真正建立起“管理手段法制化、管理方式属地化、管理机制市场化、管理服务高效化、管理过程社会化、管理目标长效化”的新机制，实现城市建设和管理工作政令畅通、运转协调、整体优化的目标，从根本上改变城市管理旧有的运作模式，充分发挥地方和基层、市民参与城市管理的积极性，促进管理水平的实质性提高。具体措施是：
（一）管理手段法制化
    主要是要完善相关法规规章，规范城市管理行政执法程序，形成主体明确、程序严谨、执法文明、监督有力的法制化格局。
    充实调整市一级城市管理委员会办公室的职权及隶属关系，使其承担市一级城市管理委员会的日常工作。青岛是国务院第一批城市管理综合执法试点的城市之一，经过几年的实践，取得了较好的成效。下一步，我们将进一步强化市的城市管理行政执法机构职能，建立起覆盖全市的全方位的城管执法网络体系，加大行政执法力度，完善统一指挥调度和监督考核机制。区一级城市管管行政执法机构负责辖区内的城市管理行政执法工作，并根据全市统一部署，开展综合执法，联合执法。同时要加强城市的管理的执法监督。要建立健全城市管理行政审批告知制和行政审批失当责任追究制，凡违反规定的行政审批，城市管理行政执法部门一经发现应告知审批机关予以纠正；逾期不纠正的要追究责任。建立健全行政执法责任制，严肃查处执法人员的违法违规行为，对严重失职的执法人员要依法予以处理。同时，还要积极探讨实施城市管理行政执法与公安机关的紧密协作机制，以维护行政执法的公正性和有效性。
（二）管理方式属地化
    属地化管理模式是城市长效管理的核心内容和关键所在，是城市管理重心下移的直接体现。按照进一步完善“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体系的目标，依据责权对等的原则，重新调整、合理划分市、区两级城市管理职责，建立全社会管理、全过程监督、全行业覆盖的城市管理网络。
    实施属地化管理总的原则是：市级负责制定城市管理法规规章、行业政策和发展规划，实行宏观管理；制定城市管理总体目标、年度重点目标及管理规范与作业标准，对各区城市管理工作进行指导、监督、考核、评比和奖励，对全市城市管理工作实施业务指导。完善城市维护费测算体系，合理调整城市维护有关定额标准，根据各区城市管理实际工作量，定期测算、调整城市维护费基数；区政府对辖区城市管理负总责。将环境卫生保洁、公厕产权管理和维护、生活垃圾和建筑垃圾（含建筑垃圾渣土）收集清运的定点、收费及管理、垃圾转运站产权管理及维护、河道、开放式海岸、滩涂保洁、辖区铁路两侧卫生保洁及市政道路、园林绿化、城区河道、房屋拆迁、物业管理、城市亮化、户外广告、住宅装饰装修等方面的主要管理权限下放到区，由区组织开展辖区城市管理工作，对驻区单位、企业的城市管理工作实施统一领导和监督。各区要赋予街道办事处相应的城市管理职责权限，充分调动街道和社区组织城市管理的积极性，做好具体工作。同时，进一步理顺体制、人事、财政等方面的关系。费随事转、物随事转，管理权限下放，审批管理、相关费用收取使用、以及责任义务、管理人员一并下放，真正实现“谁审批、谁负责、谁收费、谁管理”。
（三）管理机制市场化
    坚持政企分开、政事分开、管干分离，打破区域垄断和行业垄断，加快推进城市管理的市场化进程，凡适合市场化运作的全部推向市场。
    一是加快实施特许经营制度。加快推进市政公用事业市场化进程，确定运作主体，积极推行政府特许经营制度，完善以市场为基础的价格形成机制和调节机制，通过招投标吸引各类投资主体参与直接关系社会公共利益和有限资源配置的行业，如垃圾处理、污水处理、供水、燃气、供热、城市公园、公共交通建设、经营与服务等，实现城市资源的科学配置。
    二是健全城市管理综合作业管理机制。健全城市管理作业市场，新增加的城市管理维护作业由区将卫生保洁、绿化养护、道路养护等工作量“捆绑组合”，通过公开招标，确定作业主体，签订工作合同。存量部分各区负责组织日常维护管理。
    三是调整城市维护费基数，使之起到调节作用。完善城市维护费计算分配办法，合理调整城市维护有关定额标准，根据区一级城市管理实际工作量，重新测算、调整城市维护费基数。
（四）管理目标长效化
    积极建立长效管理运行机制。加强社会联动，建立城市管理社区服务和创建文明城市联动机制、政府部门与区街联动的管理机制。各区政府要充分发挥驻区机关、部队、企事业单位、社会团体和居民群众的积极性，积极引导和组织开展各项城市管理活动。各驻区企事业单位和居民要服从所在区政府的统一管理，继续开展“门前三包、院内达标”活动，积极参与辖区组织的各项城市管理活动。
    市的城市管理办公室要坚持日常考核与定期考核相结合，会同有关部门制订市政、园林绿化、物业管理、爱国卫生、城市管理行政执法等方面的综合检查考核办法，确定相应的年度考核目标责任制、内容及考核奖惩标准，细化考核内容，量化考核指标，组织实施考核工作。强化激励约束机制，建立公开、公正、公平的考核奖惩制度体系，充分发挥社会监督作用，定期向社会公布考核情况。在市城市维护费中设立奖励基金，奖励完成城市管理年度目标责任的区和部门以及工作成绩突出的单位和个人。将城市管理综合考核与创建精神文明活动相结合，对考核不合格的，取消精神文明各类先进评选资格；已经获得的，要予以通报或撤销。（作者  青岛市建设委员会副主任）