朱文华

　　为更好地创建整洁、有序、美观的环境，本文结合社会管理创新工作对市容环境“大门责”与城市管理网格化管理作一些探索与思考。
   

　　一、“大门责”与网格化的沿革和创新
　　所谓“大门责”，是指2009年开始由上海市提出的城市市容环境责任区建设。这个责任区创建，有创建区、达标区等各自的建设要求。所谓“网格化”是上海市按照分区域管理的要求，实行的一种信息化管理方式。在实践中，我们把市容环境“大门责”和城区管理网格化相结合，并形成一种社会管理的创新模式，极大地改善了城区区域的市容环境，从机制上有力地奠定了市容长效管理的基础。  就长宁区而言，全区10个街镇在全市市容环境责任区创建达标活动中全部通过了验收达标，特别是新华、程桥等5个街道率先成为首批上海市市容环境示范街道，在“上海世博会”文明指数测评中连续多次名列前茅，在上海市市容环境卫生状况社会公众满意度测评中，也连续几年位居中心城区的前三名，全区6个街镇名列全市105个街镇前20名,2011年成功创建成全国文明城区。
　　
 

　　二、“大门责”与网格化推进中存在的问题
　　“大门责”在推进过程中也遇到一些问题，主要有以下五个方面：
　　一是市容管理内容不够细化。在迎、办世博会期间，已将市容管理中的14项主要问题纳入到城市管理网格化的部件、事件之中，但仍存在遗漏现象，对已纳入管理范畴的项目细分也不够明确，存在职责交叉的盲点。二是社会宣传发动不够广泛。从最早的门前“三包”，到责任区达标创建，再延伸到现在的“大门责”管理，责任区工作的基础是要依靠各个政府职能部门以及各单位共同提高认识，切实履行责任和义务，从而实现长效管理。然而由于宣传发动面不够广，知晓率不够高，参与度不够深，导致“大门责”在推进过程中反复说明、反复教育，减缓了推进速度。目前的“大门责”工作是行政行为过多替代社会责任，单位、商家自我约束、自我管理意识仍然薄弱，自律小组的自我管理、自我教育、自我监督作用仍未完全发挥。三是城市管理执法不够有力。占道设摊、跨门经营、“三乱”城市顽症面广量大，仍缺乏有效解决办法，重突击整治、轻长效管理的情况依然存在，在实际操作中依法行政与文明执法，生存生计与市容环境等关系较难把握，因此行政执法力度不够大。四是市容管理重点不够突出。市容管理强调全覆盖、全过程、全方位较多，突出重点不够，管理标准较宽泛。五是管理考核机制不够完善。考核内容和计分方法有待进一步趋于合理化，项目比重需继续调整完善。考核结果未能及时通报，促进整改，对领导干部的考核问责缺少有效的支撑。

　　环境意识从小抓起
　　
 

　　三、大门责与网格化的再创新
　　为了巩固全国文明城区成果, 保持整洁、有序、美观的市容环境，实现精品城区、活力城区、绿色城区的目标，就深化大门责与网格化管理机制，提高市容环境长效常态管理，推进社会管理创新，提出如下对策与建议。

　企业商家自律　　　　　　　　　　　　　　　社区志愿者在行动 

　　1. 拓展内容、细化标准。在“大门责”管理中所明确的14项内容的基础上，将原有14大项拓展并细分为18大项55小项，将原先未列入的街坊非冠名道路的维修与清洁、沿街面废物箱管理、市政和拆房及动迁、工地管理、交通集散地管理、水域环境管理、公园大绿地管理等内容全部纳入“大门责”管理工作。进一步细化18大项55小项管理、作业、养护、执法工作的标准，纳入城市网格化管理体系，强化网格中心对市容环境“大门责”的巡查、考核工作，按照“零容忍、全发现、必处置”的要求，统一巡查、及时发现、督促部门、快速处置。
　　2. 广泛动员，发动引导。一是宣传发动，广而告之。扩大门前责任的知晓率，通过宣传教育，让群众珍惜环境、爱护环境，不破坏环境。二是强化商家自律，履行职责。扩大自律小组组建面，发挥自律小组作用，主动履责，落实责任。三是公众参与，维护环境。结合文明城区创建工作，组织开展以《全民动员维护市容环境，同创共建全国文明城区》为主题的“六个一”环境整治活动（店招店牌洗一洗、门前堆物清一清、门前吊挂治一治、门前招贴除一除、门前垃圾扫一扫、跨门设摊收一收）。各街镇应根据自身情况，发动沿街商家和市民共同参与，列出活动计划，确定每月工作重点，积极组织活动开展，并以一定形式固定下来，使之成为一项常规性活动。四是党建引领，同创共建。在原有区、街道、单位自律“三级管理平台”的基础上，向居民区、社区和区域单位拓展，发挥居民区党组织、社区“两新”党组织、区域大党建在维护市容环境中的引领作用，探索居民区党组织、社区党组织在“大门责”自律工作中的示范、引导作用。
　　3. 突出重点，差别管理。完善差别化管理方案和绿化市容提升工作方案，在重点区域、主要景观道路，提高市容景观、市政设施、园林绿化、环境卫生、交通管理（含机动车、非机动车停放等）、城管执法方面管理标准，实施差别化管理。一是巩固“古北开发区”一体化、差别化管理，完善“虹桥开发区”和“苏州河景观带”的差别化管理，提高作业、管理、养护、执法标准。差别化管理要以块为主考核监督，职能部门加强行业管理考核、主体到位履行职责、合理衔接综合联动。二是全面推行中山公园地区（凯旋路—万航渡—华阳路—安西路—宣化路）、虹桥机场地区2个重点区域和淮海中（西）路、延安西路、华山路等10条道路的差别化管理，以最高标准进行作业、养护、管理、执法，并落实相关的考核，监督差别化管理的到位。三是在上述管理区域、路段的基础上与各街镇进行对接，排摸亿元楼、名人故居、领事馆等重中之重地点，从而确定包括点、线、面三个层面的差别化管理，形成“树上有藤、藤上有瓜”的差别化管理机制。
　　4. 严格控制，加大处罚。按照“严禁、严控、控制”三类的管理标准，排查立项、锁定目标、考核推进、分布解决，从根本上控制乱设摊、跨门营业等城市顽症问题，将我区乱设摊总量控制在350处之内。一是疏堵结合，加强管控点的管理。要按照部分弄内乱设摊集聚点转建为设摊管控点，并落实市容环境长效管理的内容和要求，落实经费，明确职责，做到弄口30米范围内禁止设摊，控制弄内设摊数量，确保弄内道路通行通畅，无外来流动设摊，确保弄内设摊对周边市容环境的影响降低到最低限度。二是加大对损坏市容环境的处罚力度。依托“大门责”管理机制，组织巡查、指导、劝阻、规范，强化前期教育管理工作，督促商家主动维护市容秩序，对教育无效的跨门营业、无证占道设摊、乱扔垃圾、乱堆物对象由城管执法局依照有关法规和管理条例的规定，加大行政处罚力度。三是探索对责任人不履行“大门责”义务的处罚，对不接受处罚的责任人，由街道牵头，采取工商、食药监、卫监、公安治安、环保、消防等部门进行联合执法，对联合执法也拒不执行处罚的案件，申请区法院强制执行。
　　5. 条块联动、形成合力。全国文明城区创建，使条与块的团结协作、联手联动达到了空前的程度，如何把这一做法固化下来并长期坚持下去，需要研究和探索。为此将通过大联动、大联勤进一步调整、明确职能部门与街镇的职责，对单一性养护、作业、管理工作（如环卫作业不到位造成暴露垃圾、绿化养护作业不到位造成树穴空秃枯死、道路养护管理不到位造成窨井缺失与道路损坏等）由区网格中心派单给职能部门限时解决，并跟踪查办，督促职能部门（单位）履行职责。对涉及2个以上部门且久拖不决的综合问题（如拆违、乱设摊、跨门经营业态优化调整等），交由所在街镇负责牵头协调、统筹整治，各职能部门按照“五定”（定人、定时、定岗、定责、定流程）要求协同街镇工作，各街道（镇）要充分发挥属地化管理优势，进一步整合市容管理员、城管执法队员、工商管理员、食品药品监督员、公安（交警）、城管协管员、市容指导员、社保队员、停车管理员等各支队伍力量，切实履行牵头协调、综合整治的职责。
　　6. 注重实效，强化考核。根据区市容环境沿街面大门责管理考核意见，一是健全区网格中心、区社区办、区人大代表、区政协委员共同组成的“大门责”考核小组，完善对全区街镇及职能部门的工作考评，进一步落实条块责任，完善管理机制。二是聘请社会中介机构进行市容环境实效评估和公众满意度测评，分别排出前后三名项目名次以及街镇区域分数。三是优化调整区网格中心对街镇、职能部门承担的事、部件处置情况的实效考核。四是充分发挥街镇对职能部门及派出机构（人员）工作实效的考核权，将街镇考核分值计入职能部门市容环境“大门责”考核成绩；落实街镇对职能部门派出单位及负责人的指挥协调权、人事任免建议权和工作考核权，街镇的各支城区管理队伍由街镇统筹指挥，加以考核，考核结果与奖金挂钩；所、队长的提拔使用、交流和年终目标考核、奖金发放必须充分听取街镇意见。

环卫作业规范

　　总之，深化“大门责”与网格化相结合的创新机制必须不断完善、不断创新。尤其要以差别化管理为抓手，进一步完善市容环境长效常态管理的相关制度，落实相关工作措施，为经济、社会发展和广大人民群众创造整洁舒适的居住环境、井然有序的投资环境、和谐美观的人文环境服务。
 

（作者：上海市长宁区原绿化和市容管理局局长，现任长宁区环境保护局局长）
（本文照片由作者提供）