作者：李建国

　　建设社会主义新农村，是我国现代化进程中的重大历史任务，是新时期做好“三农”工作的行动纲领。在建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村中，村镇、集镇建设和管理承担着农村基础设施和公共服务设施配套、村容镇貌环境改善的使命，任务十分艰巨。村镇建设管理队伍的素质和管理效率的高低，直接影响着社会主义新农村建设的成效，如何发挥村镇建设管理作用，对于提升新农村建设极为重要。
　　一、村镇建设和管理面临的形势和须应对的挑战 　　
　　建设社会主义新农村总体要求是用15至20年的时间，让农村的面貌大为改观，使农民收入有大的提高，明显缩小城乡差距。要改变农村的落后面貌，明显缩小城乡差距，有序开展大量的农村基础设施建设和环境治理是急需的，道路、给排水、水利等硬件建设是新农村建设范畴内一个必不可少的方面，在这些硬件建设的过程中，村镇建设管理队伍依然起着组织者和指挥者的主导作用。站在建设社会主义新农村全局的高度，村镇建设和管理面临的形势不容乐观：　　
　　1.面临的形势　
　　（1）村镇建设综合性要求越来越高新农村建设的内容很广,就村镇建设而言，主要目标为规划建设新村镇、塑造农村新风貌，具体任务是发展特色村镇、培育中心村镇、减少贫困及自然村，狠抓规划龙头、道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化，以及旧村改造、村庄整理和环境整治，最根本的一条是真正使农民的生活质量得到根本改善和提高。村镇建设承担着繁重艰巨的任务，综合性要求越来越高，需要综合管理各社会和经济主体实施的建设项目，需要综合协调各行业、各部门的功能和利益，更需要全方位、全覆盖统筹镇域范围内村镇建设发展。　
　　（2）村镇建设以人为本观念更理性化新农村是农民自己的家园，农民期盼什么，钱就应投到哪里，必须尊重农民意愿，这是新农村建设成功的一个重要前提。目前村镇建设的对象重点是具体项目，这些项目应该是农民急切盼望改善的农村生产生活基础设施建设，管理成效要以服务对象的满意度为衡量指标，牢固树立以人为本观念。新时期村镇建设工作的出发点，就是要不断创造改善居住环境和生活环境质量，不断提高人民群众的生活水平，将以人为本观念更理性化地贯彻于实际工作，以农民的需求为支点，高度重视解决农民关注的热点、难点问题。　
　　（3）村镇建设系统化管理尤为迫切村镇建设建管并举，重在管理。新农村建设迫切需要一个全面系统的村镇建设规划来指导建设工作有序、规范开展，同时也迫切需要制订一套行之有效的考核验收机制，对村镇建设工作进行定性和定量考核、系统化管理。广大农村点多面广，系统化管理一方面使村镇建设统一部署、统一规划、整体推进，另一方面又能抓重点、攻难点、出亮点，集中力量，整合资源，着力规划建设一批具有较高标准和较强示范作用的新农村示范点。　　
　　2.须应对的挑战　　
　　针对面临的形势，具体来说，村镇建设和管理要相应应对下列挑战：　
　　（1）目标定位挑战。在建设社会主义新农村的时代潮流中，村镇建设管理队伍面临着城乡一体化进程加快、人民群众建设美好家园愿望不断提高、外来人口导入加剧等新形势，迫使在目标定位上要有新思维、新理念，转变以往陈旧观念和打破老框框。　
　　（2）能力建设挑战。新农村建设强调全面落实科学发展观，村镇建设管理队伍要在工作能力上有新突破，从具体直接的单纯业务管理，逐步转变为业务管理和以运用行政、法律、经济、教育、信息等多种手段为主的宏观间接管理同步并重。　
　　（3）工作方法挑战。转变目标定位，直接要求村镇建设管理队伍在工作方法上有所改变，急需打破传统观念的束缚，积极在实践中探索新的工作方法，以适应新时期村镇建设工作的需求。
　　二、村镇建设和管理存在的问题和原因分析 　　
　　1.存在的主要问题　　
　　就松江区而言，近年来各村镇通过大力推进城乡一体化，在统筹城乡发展上取得了有目共睹的成绩。但是，不可否认的是不少村镇建设管理干部对推进城乡一体化和社会主义新农村建设的关系还认识不清楚，如何结合新的要求和工作实际，在推进城乡一体化中加强社会主义新农村建设还心中无数。具体讲主要存在着下列一些问题：　
　　（1）村镇建设管理队伍自我创新能力比较差，工作机制还不完善，对建筑市场、房地产市场等规范管理尚未到位，推动发展市政公用事业缺少有效手段。　
　　（2）村镇建设管理队伍统筹城乡发展的机制尚不健全，高成本、粗放型管理方式尚未有效转变，整治城乡环境的力度有待加强，对村庄的规划建设管理缺乏重视。　
　　（3）村镇建设管理队伍在处理违章搭建、拖欠工程款、工程质量和公共安全等问题上依然矛盾重重，农村综合防灾长效机制和应急管理机制亟待建立健全。　
　　（4）村镇建设管理队伍重建设、轻管理的问题还不同程度地存在，统筹城乡路网和公共交通系统建设、统筹地下管网、统筹供排水、再生利用资源建设运行仍然是薄弱环节，提高设施利用效率、避免闲置浪费，还有许多工作要做。　
　　（5）村镇建设管理队伍还存在影响发展的制度性障碍，需要不断深化工程建设组织方式等方面改革和机制创新，项目管理、公共服务水平和依法行政能力需要进一步加强。　　
　　2.存在问题的主要原因　
　　（1）制度创新不够完善，建设管理未能彻底摆脱被动局面。村镇建设管理队伍受条块分割体制的束缚，还是以传统较封闭的程序进行决策，在相对狭隘的管理范围内进行工作，尽管份内工作是尽责的，但有时难免会造成村镇建设综合效益的顾此失彼。抛开体制因素，机制制度创新不够完善也是一个产生问题的重要因素，村镇建设管理队伍不能包揽，也无法包揽村镇建设的所有事务，在新形势下不对机制制度进行创新，就不能有效突击治理不时发生的村镇建设管理问题，更不能深入到抑制或减少问题赖以产生的根源，摆脱建设管理上的被动局面。　
　　（2）人才队伍建设不够超前，与社会发展的要求不相适应。总体而言，村镇建设管理队伍在年龄结构、文化程度、专业水平、实践经验等较以往均有一定幅度的提高，但是在队伍建设上仍存在薄弱的地方。以松江区为例，本科学历的仅占总人数的5%、20—40岁年龄段仅占总人数的28%，说明专业对口的、年富力强的应用人才较难引进；初中学历的要占总人数的27%、获中级职称的只占总人数的18%，说明尚未摆脱粗放型管理模式，队伍学文化、学技术氛围不浓厚。队伍建设只有超前发展，才能适应形势和社会发展的要求，实现村镇建设管理从经验式到科学式的转变。　
　　（3）思想认识不够充分，破解难题自主性和主动性受到影响。一些村镇建设管理干部存在着认识不清的状况，对中央提出建设社会主义新农村的历史背景不了解，对新农村建设的内涵和内容存在模糊的理解，对如何加快新农村建设的措施和办法缺乏新思路、新观点，这些干部注重于实际工作的开展，忽视了政策引导下观念认识的转变。转变干部的观念和认识是建设社会主义新农村一个关键因素，观念不改变、认识不充分，还是等、靠、要，不形成发展的内在动力，就没有办法建设社会主义新农村，就没有办法破解新农村建设中的难题。
　　三、充分发挥村镇建设和管理的对策建议 　　
　　“十一五”期间将着力推进社会主义新农村建设，作为松江区也将率先建成社会主义现代化新郊区的先行示范区，按照村镇建设自身发展的特点，建议针对村镇建设管理队伍存在的问题，需要制定和实施有利于充分发挥村镇建设和管理的对策措施是：　　
　　1.要村镇建设的管理体制需要进一步转变　
　　（1）确立业务归口管理体制。村镇建设的结构、功能具有整体性和不可分割性，但长期以来村镇建设管理体制过多处于“各自为政、自成一体”的局面，众多职能部门的工作涉及村镇建设，又往往缺乏宏观上的有机协调和综合统一，区建设行政主管部门指导协调村镇建设的职能，受业务管理体制分散的影响，无法落到实处加以深化。为促进村镇建设的健康发展，需要确立村镇建设管理队伍业务归口管理体制，健全上下衔接、左右联系的管理网络。建议按职能划定，明确区建设行政主管部门归口管理村镇建设管理队伍的业务工作，对跨部门、跨职能、跨地区的村镇建设事务进行有效决策和协调，并建议将村镇建设管理队伍人事管理权转划至区建设行政主管部门，统一实行绩效考核管理，日常行政工作仍由各镇政府属地化管理。　
　　（2）推行绩效考核管理机制。村镇建设的目标是农村环境整洁优美，农民生活舒适便捷，促进农村经济协调发展。值得指出的是，达到村镇建设的目标是循序渐进的，每一步发展都是前段工作综合成效累加的结果，因此，对村镇建设管理队伍每阶段工作进行绩效考核，有利于村镇建设的健康发展。绩效考核管理应根据浦南、浦北的具体情况和发展要求而确定考核标准。考核标准需综合规划、建设交通、房地、市政、水务、环保等政府职能部门的行业要求和镇政府的行政要求，侧重工作成果、工作中的行动、工作态度，能量化的尽可能量化。考核方法可采取每年度末各职能部门和行政单位考评、村镇建设管理队伍相互考评加自我考评相结合形式，考核目的是从正面发挥激励作用。建议由区发改委统一制定相关绩效考核管理办法，由区建设行政主管部门联合其它政府职能部门统一组织实施绩效考核管理。　
　　（3）完善咨询制度。村镇建设不仅是一项我们身边的实践活动，同时也是一门需要研究的科学事业，不改变经验式管理的现状，显然就不能实现良好的村镇建设。村镇建设要进一步确立“谋与断相分离、先咨询后决策”的原则，重点发展建策立言的咨询系统，尝试建立由政府官员、专家学者、企业团体、农民代表等组成的村镇建设咨询委员会，发挥提供信息、充当智囊的作用。建议在制定村镇建设的各类规划和公共政策中充分听取咨询委员会的意见和建议，对村镇建设中遇到的难点问题，组织咨询委员会开展有针对性的研究，为政府提供有价值的咨询意见。　　
　　2.村镇建设的队伍建设需要进一步加强　
　　（1）加强领导。一方面，各镇政府要切实加强对村镇建设工作的行政领导，成立由主要领导负责的村镇建设工作领导机构，具体负责本地区村镇建设工作的管理协调。同时，要把村镇建设摆上政府工作重要议事日程，将村镇建设规划纳入本地经济社会发展的总体规划，在建设过程中带头严格履行建设程序，始终把人民群众的根本利益作为政府村镇建设工作的根本出发点和落脚点。另一方面，区建设行政主管部门通过业务归口管理，要切实加强对村镇建设工作的业务领导，积极推进村镇建设的可持续发展。 　
　　（2）完善队伍建设。村镇建设整体效应的好坏，很大程度上依赖于村镇建设管理队伍的工作，要强化村镇办在村镇建设中的主导作用，逐步完善队伍建设：一是提高队伍的整体实力，队伍人员匮乏的要充实，人员素质不高的要调整，尽可能吸纳有专业、有经验、肯实干的专业人才；二是加强新农村建设专题轮训和培训，提高工作人员对社会主义新农村建设内涵的准确把握，帮助找准职责定位，增强工作的主动性、积极性和执行力，增强工作合力；三是加强业务技术培训，帮助工作人员提高运用专业知识、管理手段、信息技术等能力，促进队伍管理水平。　
　　 （3）建管并举，加强管理。村镇建设是一个从规划设计到建设实施再到运行管理的全过程，也就是常说的规划、建设、管理三部曲。在建设社会主义新农村进程中，基本建设方面的重要性无庸置疑，工作力度也将会继续加强，但村镇建设管理队伍必须扭转重建设、轻管理的传统观念，要加强对运行管理的研究和重视，在区、镇两级政府提高运行管理投入的基础上，牢固树立源头预防的管理理念，建立原因导向的长效管理模式，实现村镇建设功能的有效发挥。在现阶段，一些基础设施和环境建设不足的矛盾，更要通过加强管理来缓解。　　
　　3.村镇建设的资金来源需要进一步拓宽　
　　（1）设立区村镇建设补贴专项基金。多年来，区财政在区重点工程、实事项目等政府主要工作上给予了有力支持和保障，取得了城乡一体化建设的巨大成效。现在，社会主义新农村、新郊区建设对区财政的期望更高，区财政迫切需要构建长期稳定增长的投入机制，调整财政收入分配格局，在财政支出的使用方向上向“三农”倾斜，扩大公共财政覆盖农村的范围。村镇建设是社会主义新农村建设的一个重要组成部分，每年急需开展大量的项目建设和管理，如果实施业务归口管理，那么村镇建设示范点的建设和推广、村镇建设的总体推进、村镇建设的人事管理、村镇建设的绩效考核管理等都需要区财政支出的倾斜。建议设立区村镇建设补贴专项基金，专项用于村镇建设的归口管理，每年的使用经费由区归口管理部门汇总核实，报区财政部门审核批准。　
　　（2）倡导多元投资主体参与。社会主义新农村建设提倡从社会系统工程的角度出发，发挥包括村镇（集镇）建设管理办公室在内的各类组织和广大农民的主体作用，政府应倡导建立以市、区、镇三级政府财政投入为主导，有营利性企业、非营利性组织或非政府组织、广大农民等多元投资主体参加的村镇建设模式。营利性企业、非营利性组织或非政府组织的介入，帮助政府克服包揽建设事务的传统弊端，提高效率和效益。广大农民的投资参与，使村镇建设的动力来源由被动外推转化为内生参与。　　

（作者：上海市松江区建设和交通委员会建筑建材管理科科长）