王   洺 王玉华  林 嘉

         笔者专访江子浩主任（右）的现场  （摄影/清舟）
 

　　这些年来，城市管理行政执法在行使执法权的运作过程中，碰到了来自市民群众、新闻媒体等多方面的不支持、不理解，城管执法环境也并不理想等诸多问题，而城管执法部门也有诸多的想法、看法和困惑。笔者得知，上海市政府正在起草和研究一个有关城市管理综合执法集中处罚权条例，将提交给上海市人大常委会审议，准备从政府规章上升到人大通过的地方性法规。针对这一做法，前不久特地专访了上海市人民政府法制办公室高级法律专务江子浩。
　　笔者：城管执法从成立到如今，从某种程度上来说是一大进步。因为可以从法规前期、规范行为等方方面面引出一些思考，对城市管理的法治化建设是一个有力的推动。您是这方面的专家，也是一个学者型的政府工作者，多年来已经积累了相当的经验和形成了法治专务工作的独到的主见。您是否从市一级的层面上谈谈您的想法，或者说有什么新的思路和突破 ，以供借鉴。
　　江：我先说一个大概情况，然后你们有什么具体问题再问吧。就围绕这个地方性法规首先我要说一下的是立法背景，也可以说为什么要立这个法规。先前上海市政府本来有一个政府规章，怎么想起来要建立个地方性法规？我认为，任何事情的发展总归有它的契机，有它的目的性和起因。这并不是说，以前的规章不能实施或力度不够，只是因为1992年至今执行国务院有关“各省、市政府可以有权将一个部门或者多个部门的行政处罚权集中到一个部门来行使”的要求，城管执法的这个试点已经有很长的时间了。针对国务院授权给地方政府的规定，我们上海也是按照这个思路对城管执法进行了授权和委托。当时的出发点，就是以市容市貌为中心解决“七顶八顶大盖帽”，转换成“一顶大盖帽”。城管执法人员不进厅堂，只是解决沿街路面的市容市貌问题。当然，效果怎么样我们还在研究，但是这个方向到现在来看还是对的。当时规章的主要是规范本市城管队伍行使处罚权的一些范围和权限，其权属本源是来自于各个职能部门的权限，再通过政府规章的授权或者委托给城管执法队伍。从执法的角度来说虽然有一些交叉，但总的来说执法范围还是明确的。那么，为什么执行了这么多年以后觉得还是制定地方性法规更为妥当呢？
　　其一，从政府监管层面来说觉得有必要。在最近几年城市管理执法中，或者在处罚中都发生了一系列的问题，尤其是上海。几件事情引起了市委、市政府领导的高度关注。比如“交通倒勾”、“钓鱼执法”、“粗暴执法”、“打人事件”等等时有发生。当然原因是多种多样的，但是我们认为规范执法行为和提高执法水平是十分重要的。所以通过制定地方性法规来规范执法行为就成为当务之急。这是一个起因。
　　第二个起因是，在城管综合执法之前，城市管理部门之间的行政处罚是由各个行政管理部门自己行使的，即便有矛盾也是分散的，仅仅是在局与局之间。但是把这么多的处罚权规范到一个部门之后呢，虽然执法行为是集中了，但反过来说矛盾也集中了，甚至于还把矛盾放大了，所以大家的焦点也都放在了一个执法队伍，就造成了老百姓对城管执法队伍的不理解，甚至负面理解，这是政府所不希望看到的。这样一来，一支执法队伍、一个政府的执法机构站到了被管理者的对立面，尤其是当这种行政处罚是面对老百姓的，这种矛盾不是政府所追求的，更不是依法行政、依法治市的目标所指向的。所以，如何化解这些矛盾是我们要思索的。
　　第三个我要讲的是，城管执法所从事的执法范围、领域，往往是其他相关部门不太愿意执法的，况且这一范围和领域又是直接针对我们社会最基础的、最基层的老百姓。当这些执法范围全部集中在一起之后，所造成的执法难度就会相当之大，在执法过程中所产生负面效应也随之变大。大家知道，人有着天生同情弱者的趋向。一个小摊贩放在一个地方卖点小东西，以此为生计，城管部门从法律的角度，遵循规范和管理的要求要进行适当干预。那么，一旦发生争执以后一些市民会指责城管执法队伍的履职行为。所以，城管执法相当难，得不到老百姓理解的原因就在其中。
　　从上述几方面考虑，我们感觉到光对城管部门和执法者提要求还不够，还要帮助这个部门和这支队伍切实解决点实际问题，这是上海市领导的一个要求，也是上海人大的一种希望。为此，城管执法主管部门提出了立法建议。这个立法建议得到了市政府的同意，也得到了市人大的支持。这一决策已历时近两年的时间，由政府起草了一个规范行使城市管理相对集中行政处罚权的“条例草案”，提请市人大审议。目前，该“条例草案”已经市人大常委会二次审议，正在作进一步的修改。
　　对于这个地方性法规的切入点，开始社会各个阶层、各个部门是担心的。其主要的担心点是：不要通过制定地方性法规来过多地维护这支执法队伍的权力，而忽视了保护相对人的合法权益。因此，市政府法制办在起草“条例草案”的时候就和城管执法局一起研究，认为“条例草案”的重点一定要放在规范执法行为的切入点上，同时也应当考虑到合理维护执法队伍正常履行职责的需求。最后，这个切入点是从下面两个方面来设计的。
　　第一个切入点，是紧紧围绕“如何进一步规范行政执法人员的行为规范”。从这个角度出发，政府规章基本上在权力的划分和执法范围方面是明确的，这一点是我们考虑的主要因素。
　　第二个切入点，是不仅仅对城管执法提更高的要求、制定更远的目标，而要在制定法律中利用有效的法律资源为城管这支队伍的切身利益，或者说在执法过程当中碰到的真正难点上要为他们提供法律支撑。
　　这个定位的切入点出来以后，目前听到的反响，包括人大的一些委员以及各相关部门都认为这个“切入点”是对的。定了这样的一个思路，这个问题就基本解决了，达成共识后接下来的起草工作就相对容易些。
　　笔者：现在的社会没有法律法规当然是不行的，有法才有规矩。刚才您说了立这个法的本意和它的出发点，说了立法背景和立法切入点。这让我们联想到了最近上海城管执法部门大会操这件事。其实这个大会操本身是无可非议的，是对城管队伍自身的准军事化管理的一种规范化形式和要求。但是，一旦在网上公布便就走了样，“大会操”被贬成为“大阅兵”，图片也被解说成“凶神恶煞”，网民在一个小时里就跟帖一万多条，而且都是负面的评论，这对城管执法部门来说真是冤枉啊！这里面说明了一个什么问题值得思考。另外，我们为什么要设立城管队伍？从本质上说城管执法是维护老百姓的，是对城市正常运作的一种有序和安全的保障。那么，这种反应是否也是对城管执法的一种心态和看法？再联想到这个法律的出台，如果老百姓看到这个法确实是为老百姓的，是真正保护老百姓利益的一部规范性的法规，那么政府和老百姓两者之间应该怎么去看这个问题？
　　江：你说的问题我也是很有同感的，这也是我们当时考虑的问题。这部法规的制定，能不能够重塑执法形象是个极为重大的问题，我们想通过规范执法人员的行为规范来重塑执法为民的正面形象，来让老百姓逐步地相信这支执法队伍执法是公正的，纪律是严明的，对自己的要求是严格的。但是，要重塑，不是靠一部法律的颁布，它需要各方面的努力。尤其是面对弱势群体，他们有生存的需求，那么我们在管理和执法的理念上，要作调整，要区分不同的环境和不同的范围，采取教育与处罚相结合、禁止与疏解相结合的方式。
　　我举个最简单的例子。“乱设摊”的问题要管吗？从现有的法律来说，没有一部法律说不要管，那么怎么管？你们仔细地去做个社会调查就可以知道。有相当的一部份人是为了解决生计问题。他们为了养家糊口，他没有别的技能，无论是本市的或者是外省市来的，你让他离开这个去重新就业肯定是不可能的。上海是一个开放型城市，到底怎么来考虑这些弱势群体，他们有利益需要我们保护。那么由谁来解决他们的生存问题，同时来满足社会基本的生活需要。光靠简单的处罚是解决不了问题的。因此在执法的理念上是不是可以做些调整，道理就在这里。
　　话又得说回来，上海是一个开放型城市，要建设成一个国际大都市，当然需要积极向上的正面形象。那么，是不是可以设控制范围。比如像设摊问题，在主要景观区可能会有碍市容观瞻，我们要严格控制。在一些主要道路会影响到居民的必要出行和交通安全的，我们也可以严格控制。但是在一些边远地区、一些小马路是不是可以换一种思路，以劝止和疏导的方式来解决？这就要求我们在执法理念上作一些反思和改变，不能一味强调“执法必严”。“执法必严”是不管什么都要处罚，而且用最严的处罚力度来处罚的才叫执法必严。这些问题在这个地方性的城管执法条例中，尤其是在立法过程中是有所体现的。
　　当然，在立法过程中要设计一套比较好的、恰当的措施和方法。但是反过来说，更重要的是任何法律都是需要人去执行的。光有法律，不管这部法律好与不好，不是通过每个人去贯彻去实施，那么好法律也变成坏法律了。所以说，一部法律要有可执行力，要正确地去实行。这在我们设计这部法规理念里和具体的实施中可以体现出来。从这个意义上说，就要求立法部门和管理部门在日常工作中要加强对执法机构、执法人员的教育，尤其在规范和培训中要引起我们的注意，包括监督，因为这是一个整体。
　　再说一说刚刚提到的“大检阅”问题。大检阅从本意来说是好的，是没错的，我去参加的。这是用准军事化、用部队教育的一种方式，来教育和规范城管执法的一种正面教育手段，没有错，是需要的。关键在于老百姓和媒体对这支队伍的心态和看法。正因为带着这种心态和偏见，就会觉得是不是要用军事化来管制我们老百姓。再说，城管队伍的统一着装，这是一种规范化的要求，再说有了统一着装之后，也能让社会和老百姓来监督你这支队伍。现在的问题是，这支队伍在执法过程中还有不规范的地方，还存在不文明的行为，造成人们的不理解、有意见。这正说明我们本身有过错，有些制度设计得不够完善，所以造成了一些负面形象，这就需要通过这支执法队伍逐步来改善。我喜欢说一句话，就是重塑队伍的形象，让老百姓知道这支队伍纪律是严明的，执法是文明的。
　　我们不指望通过一部法规能够解决所有的问题，这需要我们政府各个管理层面和社会各界集中进来一起来关注他、监督他、爱护他、帮助他。
 

央和上海市领导在视察和调研。图为：公安部副部长黄明（左二），上海市副市长张学兵（右一）
 

　　笔者：您刚才说的我们深有同感。一旦这支队伍真正是有纪律的，那么对自己的行为一定会有约束。这里引申出一个问题，就是这支城管队伍管理和执法的对象是谁这个问题，正如您刚才所说，这是这个法律最基本的立法指导思想。据我们了解，现在城管队伍里有许多队员认为既然要严格执法，就必须严格按照条例（法规）的规定。诸如法律文本要齐、手续要齐、证据要确实、执法程序要符合法规，等等，这样就算严格了。因为这也是法规要求的作为。这是从执法这个层面上说的，但是作为管理这个层面上怎么去说？执法和管理这两者在这个条例里有什么说法吗？
　　江：你们说到点子上了。这也是我一直在思索的问题。在城管的综合执法中所有的执法内容是从其他各个行政管理部门转移过来的。我们本来说在行政管理当中管理和处罚是一个整体。行政管理，从管理到违法案件的处理再到监督，这是一个行政管理链。现在，把其中的一个环节抽出来了，而抽出来之后现在管理和执法的衔接在哪里？明明在管理中出现的现象却要在执法当中去解决，其根源就是在日常管理和监督中产生的问题。要知道，这些监管中出现的问题执法单位是没有办法去加入的。这个根本问题，我觉得到现在为止还没有根本解决，也是我们今后重点要研究的。这次在立这个条例中我们是提出了一些措施和要求，但是否能从根本上解决这个问题现在也不好说。我们希望能通过建立管理和执法之间的信息平台。要把管理要求告诉执法部门，执法部门也应当将执法的具体情况反馈给管理单位。比如对于那些经常违法的单位或者团体，要告诉管理单位今后要重点进行监管、教育，这样可以形成一种良性互动。现在，这两者之间肯定是脱节的。在实践中，城管队伍看到了之后往往觉得很急，想朝前跨一步，向管理跨一步也很难。说得好听点，就是多做好事。有时遇到不理解，就觉得这不是你城管执法的职权范围，弄不好还会有部门与部门的纠纷出来。
　　我们要达成的目的，就是管理和执法都要相互朝前跨一步，行政管理当中不能有缝隙。简单点，就是区域上的缝隙，像区与区之间的一条马路大家管，你管到这里我管到这里。这是区域上的，可以通过制度来解决，市局来划定。那么在管理上怎么划定，这是一种理念，真正破解的方案还需要相关职能部门一起研究。
　　笔者：纵观我国，直至目前还没有制定一个城管执法的总法规。在实践中，审批是在你这里，执法是在他那里的事经常发生。我们曾看到很多稿子，也发现了许多这样的问题。那么，即将研究立法的这个条例在这些方面会有一些量变吗？我们了解到这个条例，叫做规范行使相对集中行政处罚权条例，这是否意味着城管执法的权力还不明确？还是城管执法的行为需要规范？
　　江：城市管理所有这些问题，不是靠城管这支队伍所能承担的，更不能对城管执法部门提出过高的要求。你要让他疏，那他疏到哪里去呢？我们认为，城管执法条例的内容完全可以重叠，也可以有差异，这就是我前面说的切入点在哪里的问题。我也可以说，这是一部城管执法的工作条例。我们反复思考，要让老百姓和各个政府行政管理部门了解，这个条例主要是以规范城管执法部门自己的行为为出发点的。在起草过程中，包括机构设置问题等，争议是很大的，也反复研究了很久。
　　另外，要确认执法队员的资格，现在执法队员人数不够，所以有些地方使用协管人员来从事管理工作，而有些街镇将协管人员充当执法人员，这是不许可的，对协管要有监督制度。同样，城管以往乱作为的较多，而现在又有不作为的或是“懈怠”情绪。上面布置下来的就管一管，没有要求的就不管，少做少错等等。这些也都需要规范执法行为来调节。总而言之，我们要以城市管理为平台，解决好管理部门与执法部门、相关职能部门和地方政府之间的不协调问题。在管理中管理部门和执法部门双方都应该向前跨一步。
　　笔者：感谢您接受我们的专访，更要感谢您为读者解惑释疑，对城管执法部门和执法队伍的发展提供了一个独到的见解和帮助。谢谢！
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

上海城管执法在现场作调研（摄影/刘维光）

(本文配图/清舟、吕张龙、刘维光)