（接上期）
3. 中国循环经济立法进展
　　1985年国务院批准了《关于加强资源综合利用的若干规定》，针对企业开展资源综合利用制定了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录，促进我国资源有效利用工作的开展。1997年国家环保总局制定并颁布了《关于推行清洁生产的若干意见》，要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策，有效促进了清洁生产工作的开展。2002年诞生的《中华人民共和国清洁生产促进法》为法制化、规范化的清洁生产开了世界先端，是可持续发展的历史性进步[11]。
　　2005年7月我国启动了循环经济立法程序，历时两年多的调研，《循环经济法（草案）》于十届全国人大常委会第29次会议上首次提交审议。冯之浚认为我国循环经济立法具有五大特征：由全国人大环资委牵头，协同国家发改委、国家环保总局共同起草，层次高、立意深，表明这将是一部涉及众多相关部门的综合性管理法律；遵循“减量化是循环经济第一法则”的要求，对“生产过程中的减量化”和“流量、消费过程中的减量化”分别提出了具体要求，是一部减量化与资源综合利用相结合的全过程治理法；针对钢铁、煤矿、化工等高资源消耗行业，专门设立了重点企业管理制度，明确提出节能减排要求，并定期进行审核；配套的政策、法规、标准、技术支持体系将陆续推出，现已有关于节水的《用水单位用水计量器具配备和管理通则》、《水嘴用水效率限额及等级》等10项配套文件；八项制度（循环经济规划制度，循环经济评价指标体系和考核制度，循环经济的标准，标识，标志和认证制度，以生产者为主的责任延伸制度，对重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度，产业政策制度，政策激励制度，明确政府、企业和公众责任的有关制度）准确地把握了我国发展循环经济的本质要求，将确保权责明确、行为规范、监督有力和高效运转[12]。
　　循环经济法（草案）共包括七章节内容，第二章规定了发展循环经济的基本法律制度，如循环经济评价考核制度、以生产者为主的责任延伸制度等；第三章的减量化涉及到各项产业政策和设计要求；第四章的再利用和资源化则包括了工业废物综合利用、工业循环用水、余热余压综合利用、建筑废物综合利用、生活垃圾资源化等。针对激励机制和法律责任也各用了一章的篇幅进行详细说明。

三、 城市废弃物管理
　　比较各国现有的循环经济立法体系，发现废弃物的无害化、资源化、减量化处理始终占据重要位置。德国和日本等已将“一个时空的废弃物可能是另一个时空的宝贵资源”的意识贯彻到日常生活中，将固体废弃物处置率作为衡量城市生态化的指标之一。
1.德国废弃物管理模式
　　目前德国的废物再生利用率居世界首位，城市生活垃圾和工业废物再生利用率达50%以上，某些工业废弃物如废金属、废汽车、废轮胎、废玻璃、废机油等，几乎能达到100%的回收利用。这是多年来政府与绿色企业相互合作的结果。
　　《资源闭合循环和废物管理法》第一条就开宗明义地指出，立法的目的是追求循环经济、资源保护和环境协调的废物处理，并为废物处理设立了严格的先后次序：防止产生—再利用—处置（avoid—recover—disposal）。废物管理的原则、要求及其变通都是以最小化对环境和生态的影响为依归[13]。率先在废物管理上实践了延伸生产者责任，将其融于法规中，强化了政府的行政监督。
　　如果企业各自建立复杂的产品包装押金返回和回收系统，不但需要昂贵的自身投入，而且对于社会总经济效益也是有损伤的。鉴于这样的背景，在德国工业联合总会、德国工商协会的支持下，代表零售业、消费品和包装业的95家公司在波恩成立了德国双元回收网络系统（dsd），由此统一对贴有“绿点”标志的包装进行分类、清洗和回收，生产者只需要缴纳一定的绿点许可证费[14]。
　　在汉堡，州地方主管机构会在每年年初就将新一年的“垃圾清运时间表”和“垃圾分类说明”挨家挨户地送到各家信箱中，方便居民遵照执行。每个生活社区设置专门的轻型包装物回收箱，还有三个成套的专门旧玻璃回收桶—分别收集透明、褐色、绿色的玻璃瓶、罐。居民还可以按照时间表的规定时间将旧纸捆扎好摆放在自己家附近的街道边，回收公司会及时收取，一般每月一至两次。对于普通垃圾，居民需要向垃圾清理公司按大小租用绿色垃圾筒（有机垃圾用）与黑色垃圾筒（剩余垃圾用）。而废电池则通常由销售商负责收回，每个零售电池的商场都设有废电池回收箱[15]。
　　
2. 改进我国现有废弃物处理制度的必要性
　　生态城市建设要求实现以物质闭环流动为特征的循环经济，在资源环境不退化甚至得到改善的情况下促进经济增长，实现可持续发展所要求的环境与经济双赢的战略目标。对比上海和日本东京的生活垃圾回收体系可以看出上海与东京之间存在不少差距（见表2）：城市生活垃圾源头管理工作不足、垃圾分类过于粗放，过于依赖环卫部门的管理，居民缺乏主动参与的积极性，未能发挥监督功效。这其实也是我国目前生活垃圾管理中急待解决的问题，。
表2 上海与东京生活垃圾处理回收体系的比较[16]
比较项目上海体系的特点东京体系的特点垃圾处理方式以填埋为主，2002年垃圾无害处理率为80.5% 以焚烧为主，2002年垃圾无害化处理率已达98.9% 垃圾分类方式粗分类，分为湿垃圾、干垃圾、有害垃圾和大件垃圾，市中心50%区域执行该分类方式细分类，分为可燃垃圾、不可燃垃圾、粗大垃圾、资源垃圾，都内所有区域执行该分类资源回收状况资源垃圾大部分由外来个体户收购，对其他垃圾基本不作资源回收利用由东京都环保局统一负责和安排资源垃圾的收集和回收利用，垃圾资源化达到23% 对策重点重点是垃圾产生后的清运和处理重点是源头减量和垃圾产生的控制管理系统封闭式的管理系统，完全由上海市环卫部门管理与执行，缺少公众参与和行政监督的机制开放式的管理系统，由东京都环保局负责管理与执行，积极鼓励企业与公众参与垃圾减量化与资源化的工作　　
3. 我国废弃物管理模式展望
　　（1） 切实有效的法律保障
　　虽然过去为了发展循环经济，我国已提出《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、《固体废物污染环境防治法》等法律法规，但作为支撑体系的法律仍留有不少问题，如专项法与基本法和综合法缺乏联动、缺乏强制性标准等技术措施、相关法律之间不够协调、有关配套措施不到位、缺乏利益相关方的参与机制等[17]。
　　在循环经济建设中，强化企业环境责任也是发展可持续经济的有力保障，可考虑延伸“生产者责任制”的内涵。生产者除了应使产品具备安全性与适用性外，还应该承担原材料选择及延长产品使用周期及产品报废后进行适当循环利用和处置的责任[18]。最新制定的循环经济法草案已针对不同情况对生产者等主体在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。
　　作为循环经济引导者的政府有义务在今后的时间里进一步健全完善法律法规体系，抓紧时间建立符合我国特有国情的循环经济基本法，明确循环经济的立法目的、发展地位与目标、发展原则等，确定相关的政策和制度，明确政府及有关部门在发展循环经济中的职责，明确各行为主体的法律义务与责任[19]。在基本法的框架下，制定有效的废弃物管理综合法，随后针对不同行业与相关部门协调制定具体操作条例，使绿色设计、绿色消费的理念贯彻到企业、民众日常生产、消费活动中，实现废弃物源头的减量化控制。

　　（2） 清晰明确的部门职责
　　西方发达国家在废弃物处置中多采用单一的领导管理体制，既简化了管理程序，也有利于责任的落实。例如，美国联邦环境保护局负责危险固体废弃物，州政府对于非危险固体废弃物进行管理，但州政府制定的管理计划要经联邦环保局批准才能实施。联邦环保局有监督、回收管理的权利[20]。
　　国内的废物回收市场长时间由个体回收者掌控，对他们的管理主要是工商局，环卫部门甚少介入。其实废旧物资的回收过程也是垃圾分类收集的过程，属于环卫部门管理职责范围。个体户经营方式虽然存在灵活易变的益处，但由于流动性强、经营无序，可能造成废弃物的二次污染，不利于废弃物的资源化再利用。建议两部门充分协调，加强执法，整顿废物回收市场，避免监管空白。

　　（3） 积极可行的经济激励机制
　　垃圾收费的理论依旧是谁的垃圾排放量大，谁就需要付出更高的代价，即应付的垃圾处理费用更高，绝不能搞一刀切的模式。具体可以参照国外按垃圾桶容量、专门垃圾袋的规格进行收费的方法。而其中必不可缺的一步就是垃圾分类投放，对于不同的垃圾根据其处理代价收取不同费用。可由居委定期组织学习宣传活动，协助居民进行垃圾分类，委派专人定时检查分类是否准确，减少后续重复劳动。有条件的社区，可在垃圾站附近安装探头，对于随意倾倒垃圾的人员进行严厉的经济处罚。
　　为了防止居民将未分类的体积较大的生活垃圾投入街道两旁专供行人丢弃塑料瓶、易拉罐等的小垃圾桶，可考虑缩小垃圾入口，同时使用图形标明该型号垃圾桶允许容纳的垃圾类型。

（4） 广泛关注的监督系统
　　城市废弃物的减量回收是一项具有广泛社会性的公众事业，需要公众的积极配合，其前提是信息公开，以便民众可监督相关部门、企业、社区的废弃物减量回收成效，并提出自己的意见和建议，供相关职能部门参考。
　　德国、日本、美国都非常重视信息的作用，要求政府就废物的相关信息向企业、公众公开。而在我国，政府掌握的绝大部分废物信息处于相对的封闭或闲置状态，政府为社会提供废物信息的方式和渠道少，公众对于高质量环境信息的需求得不到有效满足[21]，其关注环境的意识自然下降。政府应加强给ngo的经济扶持和政治支持，为中国的ngo发展提供更宽松更良好的环境，发挥第三方力量的独特优势，填充政府部门触角伸不到或不方便参与的领域，全面有效地推进循环经济工作。

四、 结语
　　 循环经济是一种新的经济理念和发展模式，其关键在于加速经济转型。也就是从过去传统的资源依赖过量消耗型、粗放经营的经济增长方式向资源节用循环型、集约经营的经济增长方式转变。有效的立法系统可为其提供有利保障，废弃物管理模式的革新有助于实现经济、社会与生态协调发展，以“协调”、“减量”和“循环”为主要手段，达到节约资源和保护环境的目的。

参考文献
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[2] 冯之浚： 我国循环经济立法的五大特征[n]. 中国经济周刊，2007（34）。
[3] 徐伟敏：德国废物管理立法的制度特色与启示[j]. 中国人口、资源与环境. 2007，17（5）：143～147。
[4] 张宏伟、杨凯、王震、城市包装废弃物减量化及回收体系构建的国际比较[j]. 世界地理研究. 2002，11（4）：54～63。
[5] 褚秋亭：关于我国固体废弃物回收利用的立法思考[d]. 中国海洋大学，2006。
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[8] 叶晓丹：论循环经济条件下企业的环境责任[j]. 福州大学学报（哲学社会科学版）. 2007（4）：77～82。
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[10] 徐兴峰：中美固体废物污染防治法律制度比较[j]. 环境与开发. 1996（3）：24～25。
[11] 于华：我国废物交换法律制度研究[d]. 昆明理工大学，2007。
　　（作者 ：任丽琼，上海华东师范大学环境科学系硕士研究生；林逢春，上海华东师范大学环境科学系副教授）