张 益
一、前言
城镇生活垃圾处理设施，是城镇重要的市政基础设施，是城镇公共环境卫生体系的重要组成部分，关系到一个城镇的文明程度和广大人民群众的切身利益。
近十几年来，我国用于生活垃圾处理设施的投资逐年增加，但生活垃圾无害化处理率仍然很低，我国城镇生活垃圾无害化处理设施的缺乏已成为污染环境、制约发展的社会问题。如何遵循可持续发展的原则，通过安全卫生、技术可靠、经济适用的处理技术，实现城镇生活垃圾减量化、资源化、无害化，是政府履行公共职能的一项重要任务。
本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，“十一五”是承前启后的重要时期，在此期间，全面贯彻落实科学发展观，促进区域协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会，做好“十一五”期间的城镇生活垃圾处理规划工作，必将对我国环卫行业未来和发展起到至关重要的作用。
二、指导思想与规划原则
（一）指导思想
按照全面落实科学发展观中关于统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，坚持以人为本、构建和谐社会的要求，大力发展循环经济，实现生活垃圾综合处理，提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平，建设资源节约型和环境友好型社会；以加强城镇生活垃圾无害化处理设施建设和长效管理为重点，因地制宜，统筹规划，合理布局，分类指导，创新机制，加强监管，确保设施稳定运行，改善环境，提高居民生活质量，实现城镇生活垃圾管理可持续发展。
（二）规划原则
1. 统筹规划、协调发展。根据“十一五”国民经济和社会发展规划的目标和要求，积极推进城乡统筹发展，形成合理的区域发展格局，坚持大、中、小城市和城镇协调发展。坚持城镇生活垃圾设施与城镇的发展同步规划、配套建设、协调发展。
2. 因地制宜、稳步推进。根据相关的技术政策、规范标准，按区域分类采取经济、合理的技术手段，最大限度地实现生活垃圾处理的减量化、资源化和无害化；合理确定生活垃圾处理设施建设规模，避免过度超前。
3. 合理布局、分类指导。按照总体目标要求，考虑东、中、西部地区间经济社会发展水平的差异，对东、中、西确定不同规划目标与任务；合理安排地级以上城市、适度安排县级城镇和县城生活垃圾处理设施，建立、完善县城生活垃圾的收运系统。
4. 鼓励创新、保障运行。坚持设施建设与体制改革和创新机制相结合，建立和完善生活垃圾收费制度，改革投资和运行管理体制，通过引进社会资本，积极推进生活垃圾处理产业化，确保设施建成后能稳定运行。
5. 优化工艺、适度投资。慎重选择生活垃圾处理的技术和工艺，符合国家有关城镇生活垃圾处理技术标准的要求；适度控制工程建设标准和工程造价。
三、目标与任务
（一）规划目标
统筹城乡生活垃圾处理与管理，发展循环经济，建设资源节约型社会。开展生活垃圾分类收集，建立合理的生活垃圾收运、处理处置体系，优化配置综合处理技术和设施，提高生活垃圾处理无害化水平，推进城镇生活垃圾处理向无害化、减量化、资源化发展。进一步推进生活垃圾处理收费制度，完善生活垃圾处理市场竞争机制，实现生活垃圾处理产业化发展。具体规划目标为：
1. 至“十一五”末期，全国城镇生活垃圾无害化处理率达到60%，其中：设市城市生活垃圾无害化处理率达到70%，县城生活垃圾无害化处理率达到30%。
2. 在全国约90%以上的县城建立、完善生活垃圾收运体系。
（二）重点任务
合理布局生活垃圾处理设施，缩小不同区域、不同城镇规模的生活垃圾处无害化处理差距，不同区域城镇生活垃圾处理设施协调发展；逐步统筹城乡生活垃圾管理和处理设施的规划和建设，实现资源共享，完善现有生活垃圾处理设施技术改造和污染防治设施，提高无害化处理水平。
1. 进一步提升设市城市生活垃圾无害化处理能力和处理水平，大力推进县城的无害化生活垃圾处理设施建设。
2. 合理安排建设项目，城镇生活垃圾处理设施建设与地区经济协调发展，“十一五”期间新增生活垃圾无害化处理能力29万吨/日。
3. 鼓励东部地区、经济发达地区选用先进的焚烧处理技术，减少原生生活垃圾填埋量，节省土地资源，东部地区设市城市的焚烧处理率达到30%。
4. 重点建立和完善县城生活垃圾收运体系，提高生活垃圾收集覆盖范围以及提高运输设备水平；配套完善设市城市转运设施。
5. 选择不同区域、不同规模的城镇建设一批餐厨垃圾处理设施示范项目，为逐步建立规范的餐厨垃圾收运处理系统取得经验。
6. 在有条件的地区建设一些完全由社会融资、按市场机制运作的示范项目。
7. 通过财政直接投入、补贴、贴息及税收优惠等方式，吸引社会资本参与生活垃圾处理设施建设及运营，建立以政府投入为主的多渠道投融资体系。深化环卫管理体制与管理机制的改革，完善生活垃圾处理收费制度，进一步推行垃圾处理设施特许经营或委托经营。
四、规划思路
（一） 技术路线
1. 不同技术的选择原则。在坚持因地制宜、技术可行、设备可靠、适度规模、综合治理和利用的原则下，在不同地区合理选择不同的生活垃圾处理技术。
（1）在具备卫生填埋场地资源和自然条件适宜的城镇，可以卫生填埋作为生活垃圾处理的基本方案，卫生填埋处理技术作为生活垃圾的最终处置方式是每个地区所必须具备的保证手段；
（2）焚烧处理可最有效实现生活垃圾的减容、减量、资源化，在经济发达、生活垃圾热值符合条件、土地资源紧张的城市，可加大发展焚烧处理技术；
（3）在实行生活垃圾分类收集、堆肥产品有出路的城镇，可发展适宜的生物处理技术，但对未普及生活垃圾分类收集的城镇，应谨慎发展以产出肥料为目的堆肥处理技术；
（4）鼓励采用对多种处理技术进行有效集成、合理配置的综合处理技术，在实现生活垃圾无害化处理的同时，实现垃圾中资源的高效率回收利用。
2. 不同地区的选择原则。生活垃圾处理技术的选择，应该结合不同地区的经济发展情况，选择符合我国城镇生活垃圾处理技术政策要求的技术路线，技术选择应满足先进性、成熟性、稳定性和可持续发展性等几个方面。
（1）对于经济较发达地区可选择先进的处理技术和设备，同时应采用多种技术有机组合， 所有处理设施必须严格控制“二次污染”；
（2）对于经济一般的地区，可选用适宜的处理技术和设备，满足我国生活垃圾处理设施建设标准，同时“二次污染”的控制应符合当地环保的要求；
（3）对于经济欠发达的地区，仍以填埋处理技术为主，所建的处理设施在至少满足卫生填埋场建设的最低标准的条件下应该尽量因地制宜地节省投资。
（二）规划布局思路
“十一五”期间应本着因地制宜、逐步推进、统筹发展的原则，综合各区域自然状况、流域特点、经济水平、人口密度等影响因素，调整和优化各处理技术的使用比例，我国“十一五”期间不同区域的生活垃圾处理技术可以分为以下几个基本类型：
（1）东部地区，垃圾处理应以卫生填埋为基础，在具备条件的城市，鼓励使用焚烧或生化处理技术进行前处理；
（2）西南地区，现阶段可以卫生填埋处理为主，随着经济的发展，逐步加大焚烧或生化处理技术的使用比例；
（3）西北地区，生活垃圾处理以卫生填埋技术为主；
（4）中部地区和东北地区，生活垃圾处理现阶段应以卫生填埋为主，适度发展其他处理工艺。
（作者：中华人民共和国建设部专家委员会委员）