许锦国
上海市黄浦区区委常委、副区长许锦国
在加强拆违和无序设摊管理工作推进会上
2011年，上海市委、市政府着眼长远发展，作出重大的战略决策，撤销原黄浦、卢湾两区的建制，建立新的黄浦区。行政区域的管理体制“撤二建一”，为我们创新体制机制、优化行政资源配置、提升精细化管理水平提供了新的发展契机。
新黄浦区全区面积为20.52平方公里，是上海的经济、行政、文化中心所在地，也是上海的心脏、窗口和名片。新的黄浦区委、区政府围绕打造“核心商务区、文化先行区、和谐生活区、现代化精品区”的目标，以“整合提升、创新发展，传承经典、打造精品”为主线，着力地推动了“一带”、“两街”和“五个功能区”的优势互补、联动发展和整体产业发展能级的提升。同时，不断加强了城市管理创新和机制创新，实现了管理工作和管理水平的均衡提高，并向着城区精细化管理的目标不断努力。去年，获得了全市市政市容管理工作年度考核的第二名。
一、强化体制，优势互补，构建“大市容、大环境”管理格局
1.做强城区综合管理，实施“1+2+6”的管理体制
“1”是指明确了区市政管理委员会负责全区城市管理工作的牵头、指挥和协调的工作职责。考虑到原区市政管理委员会在城区管理的重要性，区委、区政府继续保留了这一特殊的职能部门并进一步做大做强，将区市政市容管理联席会议办公室设在市政管理委员会，赋予其更大的指挥、协调权。“2”是指归口管理的区城管执法大队和区网格中心两个单位。两家各司其职又相互配合，合力推进全区的城市管理工作。城管执法大队主要负责市容环境的执法和管理，要进一步增强执法管理效能。网格中心主要负责城区管理的检查、监督、测评和考核，要进一步提高城市管理对问题的发现率和处置率。可以说，市政管理委员会、城管执法大队和网格中心形成了管理、执法、监督“三位一体”的良好运作体制。“6”是指在原有外滩地区、人民广场地区、南京路步行街和豫园商业旅游区四个重点地区管理办公室的基础上，新增了田子坊和新天地的地区管理办公室，要求进一步加强对城市重点区域的管理并提升精细化管理的水平。
2.做实区市政市容管理联席会议，依托“1+X”协调的沟通平台
“1” 是指区市政市容管理联席会议下设办公室。依托区市政管理委员会进行实体化的运作，区政府赋予其对全区市政市容管理工作的协调权、监督权和考评权，具体承担城区管理日常的“统一指挥、统筹协调、资源整合、推进落实、检查督促、运转保障”的职责。“X”是指相关部门以及各街道作为联席会议的主要成员单位。分别承担职能又相互协同，通过“1+X”平台重点做好“区街联手、部门联动、社会联建”三项工作。通过这个平台，积极探索街道在市政市容综合管理中的地位和作用；促进条块联手、条条联手，整合各职能部门的资源和优势；加强与公众的社会良性互动，营造良好的城区管理外部环境。区市政市容管理联席会议及其办公室，则定期召开各类会议、研究部署全区城区管理的阶段性工作，对各类难点问题进行牵头协调和组织解决，推动全区的城市管理。
3.做深街道市政市容管理，完善“1+10+189”的分级管理体系
所谓“1+10+189”是：“1”即区市政市容管理联席会议，“10”即10个街道，“189”即189个居委会。这是一种三级网格化管理体制。要求充分发挥并且强化街道对辖区内市政市容管理的“总牵头、总协调、总监督”作用，利用该平台充分整合地区的管理、执法、作业力量，做到“运转实体化、机制规范化、考核制度化”，完善“条块结合、条管块托”的管理机制，使政府职能部门的管理到位、到底，使街道的组织、监督和托底作用切实得到发挥。街道市政市容联席会议及办公室是依托街道城管科进行实体运作，街道公安派出所、城管执法分队、工商所、环卫所等单位派员常驻或定期联系，快速处置问题，同时作为街道层面的突击队组成人员也参与市政市容联合整治。深化和发挥好189个社区居委的作用，提高各类问题的发现率、控制率和处置率。
二、延续机制，加强整合，进一步提升常态、长效管理水平
重点是发挥好管理、执法、监督、保障四个关键机制的作用。
1.管理机制。坚持差别化管理和“门责”自律管理
——差别化管理。全区有外滩、豫园、新天地、田子坊等12张靓丽的“城市名片”，但同时还有将近140万平方米的二级以下旧里，硬件条件比较差。这就决定了城市管理必须 细化标准、科学分级，针对不同情况进行差别化管理。全区范围按照重点、管控、面上区域进行差别化管理的细化标准，制订《黄浦区市容环境分级分类管理工作机制》，以适合不同区域的管理模式。6个风景区作为重点管理区域，按照“全天候、全方位、零容忍”的要求进行管理，确保常态长效。24条重点道路做到基本无乱设摊、跨门经营、“三乱”等现象，一旦发现此类情况，20分钟内到场，30分钟处置完毕。另外，切实改善面上的中小道路市容环境面貌，对辖区内各类城区管理难点问题进行分类梳理，按照“有序可控，逐步化解”的要求，持续予以整治和提高。
——门责自律管理。在推行管理、执法、作业、商家“四位一体”门责管理机制的基础上，进一步深化 “自我管理、自我教育、自我服务” 的门责管理。设立了“一店一卡一档”的信息库和门前责任制诚信档案，制定《街面责任区自律管理考核办法》，即由沿街商家主动提出考核申请，自觉接受来自区网格中心、城管执法大队、第三方测评机构和市民巡访团的全方位考核，确定等次后，对优秀和良好的责任单位、责任人实行精神和物质奖励，使沿街的门责单位从被管理角色转换成主动管理者。这一机制已在6个重点地区和主要道路中实施并将逐步在全区范围内推广。
2.执法机制，深化“三联”管理和“五定”模式
——部门联动。深化“联合巡查、联手督察、联勤处置”的“三联”模式。在10个街道和6个重点地区实行整合执法和管理资源，进一步深化公安、城管执法、工商、文化、绿化市容、食药监等部门的长效联勤机制。建立双向通报衔接机制，加强各执法队伍的信息互通和协调互动，并将区城市管理网格化指挥中心与区公安分局指挥中心和公安派出所指挥室实行对接，加强了协同执法，将“突击式、迎检式”的集中整治，转化为“制度化、常态化”的长效管理机制，营造了合作共赢的城市管理新局面。
——城管执法。深化“定岗点、定人员、定时间、定标准、定奖惩”的“五定”模式。以提高执法效能、细化工作标准、强化责任意识为目的，通过落实“包干负责制”、签订责任书等措施，做到责任细化、责权统一，着力解决执法管理中普遍存在的职责不明确、标准不统一、权责不一致、奖惩不明晰等问题，提高执法人员的出现率、管事率和尽责率。同时全面推行“岗点固守、车辆巡查、应急执勤”相结合的勤务模式，真正实现执法力量有效整合，执法管理无缝衔接。
3.监督机制，加强考核讲评和以奖代补
——考核讲评。以区市政市容联席会议办公室为平台，坚持每周抽查、每半月进行一次问题分析反馈，每月进行一次情况通报，每季度一次由分管区长召开市政市容管理工作会议，对全区市政市容情况进行点评。创办《黄浦城市网格》报，认真梳理全区突出的市政市容问题，对各部门整治亮点予以表扬，对全区各街道辖区、重点地区、主要道路市政市容管理状况及各处置单位工作情况进行排名公布，对市政市容方面存在的问题进行曝光，并督促整改，切实提高城市管理案件处置质量与效率。同时通过市民巡访团、人大代表、政协委员明查暗访等方式，对城区管理各部门工作开展多种形式的督促检查，促进相关工作。
——以奖代补。根据《上海市市政市容管理考核评价办法（试行）》，制订了《黄浦区城区管理绩效考评办法》。委托第三方专业队伍对全区市容环境质量进行检查评价，运用“量化管理、标准测评、突出重点、全面覆盖”的方法，要求在全面准确及时反映道路及小区市容环境质量的同时，科学合理分析市容环境的顽症、难点形成的背景，指导街道和相关部门有针对性地加强管理，综合市条线考核、区联席会议办公室日常检查，形成对街道和各责任部门的考评意见。在此基础上，每季度设立“综合管理”、“攻坚克难”、“紧逼速改”等六项激励讲评措施，对积极作为、成效明显的街道和条线部门以“以奖代补”、“以奖代拨”的形式予以肯定和嘉奖，以考评促整改，营造良性竞争，推动城市管理水平不断提高。
4.保障机制，确保城区管理的经费投入
区委、区政府高度重视“世博”后的城区长效管理，在全面总结“世博”工作经验的基础上，将在“迎办世博”过程中形成的各项好的机制、措施进行梳理、归纳、提炼，形成了《关于建立和完善世博后市容环境卫生管理长效工作机制的调研报告》，对各方面工作机制、方法进行科学分析，量化相关人力成本和管理成本，并结合区域特点和发展趋势，科学制定市政市容综合维护和管理的各类经费标准，建立管理和作业的财政资金保障机制，进一步加大城市管理资金投入力度。同时，不断巩固、完善、创新，形成管理维护资金与建设资金投入相协调的机制，划出专项整治经费，为解决市政市容难点顽症提供必要的资金保障，确保在难点问题的破解、第三方测评以及“三乱”治理方面，保持标准不降低、问题不回潮。
许锦国（左一）专题调研旧区改造基地动迁工作
三、聚焦难点，创新管理，进一步增强市政市容管理实效
城区管理涉及群众生活的方方面面，关系到广大人民群众的切身利益。面对加强和创新社会管理的新形势新任务，注重了加强“城管执法、服务民生、保障发展”三者的有机结合，注重了以人为本的理念，更好地化解城市管理中的社会矛盾和妥善协调各方面的利益关系，实现了“管理实效”和“社会效果”的双提升。
1.管理手段人性化，注重疏堵结合
在努力破解市容管理难点顽症时，对市民确实需要的、公共服务能力还跟不上的，对交通安全、市容环境影响不大的设摊，注重了从实际情况出发的适当疏导。
世博后立即出台了《关于解决黄浦区无序设摊和跨门经营的指导意见》，在全力整治无序设摊的同时，注重合理疏导和教育整治、一次性补偿、定期补贴以及介绍就业等多种方式，彻底解决了一批乱设摊难点，实现乱设摊逐步减量化。2011年已经解决了历史难点45个，取得了比较好的实效。同时对百帮书报摊进行了统一规范，统一编号管理，配置工具车，在非重点道路通过放置遮阳伞和定位地毯的方式加强对修配摊点等便民利民摊点的管理。通过疏堵结合，避免了单纯采用行政手段带来的社会矛盾激化，历史难点问题也得到了有效的解决。
2.管理主体多元化，注重社会力量参与.
在城管执法队伍力量不足的情况下，通过政府购买服务等方式，大力引导社会力量参与城市管理，以捆绑式执法增加管理执法的覆盖面，提升管理实效。
针对“三乱”治理，我区继续聘用了社会专业公司对100多条道路进行清理维护，继续发挥10个街道和6个办专（兼）职的治理队伍对中小道路、小区进行日常清理维护，控制了“三乱”现象。
针对规范非机动车停放，我区专门委托专业公司对各公益性停放点进行管理，通过高密度的巡查，加大监督考核力度，减少了非机动车乱停放现象。此外，继续出资聘用车管协管员、保安等社会力量协助执法管理，落实了“保安管理、城管执法、公安支撑”三管齐下的管理措施，提高了管理水平，防止了管理顽症的反弹。
3.管理环节合理化，注重源头治理
从事后执法到事前管理转变，对于大部分市容问题，从源头抓起，做到“管理先行，执法在后”，一定程度上减少城市管理中的矛盾和冲突，提高城市管理工作的有效性和平稳性。
一是加强城区管理社会宣传力度。通过对管理和执法工作的正面报道，让更多百姓了解、监督和支持城区管理工作，鼓励市民积极参与市容环境管理，形成自觉维护市容环境的良好社会氛围。二是多部门联合采取多种手段加强前置管理。市容管理工作有其复杂性和综合性，不能仅靠城管执法来解决，需要充分发挥各部门合力，共同推进。区城管执法大队与建交委、绿化市容局、规土局、房管局等建立了双向告知制度，出现违法现象后，先由上述职能部门先行管理，对管理无效的问题，再由城管执法进行查处。三是以人为本加强服务意识，从源头上治理顽症。外滩风景区管理办公室针对以往外滩无证饮用水兜售、摄影宰客等现象，引入专业摄影公司替代原来个体、分散的经营点，同时引进企业以最低1元的价格销售瓶装矿泉水和其他饮料，通过让利于游客和规范的服务形式，从源头上有效抑制了各类影响外滩市容环境秩序的行为。
（作者：中共上海市黄浦区委常委、上海市黄浦区人民政府副区长）
（本文配图/简永清）