滕锡侯

    社区是构建社会主义和谐社会的基础，做好社区工作对于巩固党的执政基础、增强党的执政能力，对于树立和落实科学发展观，实现人的全面发展，对于改建社会管理方式，提高城市公共管理和服务水平具有十分重要的意义。
    社区建设是一项系统工程，社区的行政管理是社区建设的一个重要内容。社区的行政管理领域甚广，因篇幅所限，不可能一一赘述。本文探讨的对象是城市管理。城市管理泛指对城市中人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和，通常包括20多个方面。但人们现在一般把它作为一种特指对象来看待，即把它看作是城市容貌和秩序的动态管理的总和。
    行政管理必定涉及到行政执法，社区的城市管理必定涉及到社区的城市管理行政执法。城市管理行政执法，就是政府履行管理城市职能的行政机关，依照国家有关城市管理的法律、法规和规章，对相对人所采取的行政行为。其任务是通过行政执法活动，把抽象的和概括的法律、法规、规章以及具有普遍意义的政策运用于具体实际，促使相对人自觉履行其应尽的法定义务，达到法律规定的状态，从而实现行政目的。
    一、社区网格化行政管理执法机制的含义
    网者，用绳线结成的捕鱼或鸟兽的用具也，进入现代社会，则译为纵横交错而成的组织或系统；格者，方框也。进入现代社会，可译为一定的标准和式样；化者，变也。亦可译为转变成某种性质或状态。这三个单字联起来就成了现代管理学中常用的名词——网格化。网格化是系统，是标准，是状态。
    上海市委对建立社区行政管理执法机制有一个总体的要求：“边界统一，协同巡查、分类执法。”不难理解，在同一个社区范围内，目前实实在在地存在着若干个行政管理部门。这些行政管理部门都承担着一定的行政执法任务，为了加强社区的行政管理和行政执法，行政管理部门的工作人员在统一的边界（社区）范围内协同巡查时，一旦发现各类行政管理中的违章违法现象，应实现网格内各类资源（包括信息）共享，然而进行分类执法。
    社区网格化行政管理执法机制不仅仅单指某一个行政执法主体要实行，而是要将社区内的行政管理执法一并纳入这个机制，这是社区网格化行政管理执法机制的创新内核。换句话说，社区网格化行政管理执法机制，就是以社区为基本网格，以信息化为支撑，合理配置和整合行政、社会资源，实现网格内各类资源共享、工作协同，构建反应灵敏、处置有方、管理高效、服务优质、保障有力的执法工作机制。
    二、“单打一”是实施社区网格化行政管理执法机制的障碍
    目前在社区内推行和实施网格化行政管理和行政执法的已经存在。诸如：派出所、巡警、街道监察队、城管队、协管队等，但他们都是单打一的。所谓“单打一”就是各自只对自己条线负责。管治安的，不会去理会市容；管市容的，不会去理会治安。以嘉定镇街道为例，实施网格化行政管理和执法的队伍有4家，人数在201人。按街道行政区域4.17平方公里计，平均48.2人/平方公里，按一天24小时分三班计，每个班的人数有16人/平方公里。当然，在实际工作时，并不是按以上的数据来运作的，但我们可以确信无疑地认定这样一个明理：要是将社区内的城市行政管理执法一并纳入社区网格化城市管理执法机制中，一定会产生出比现阶段更高效的城市行政管理执法成效。
    嘉定区四支街道监察队从2000年起，就实施了与居委（社区）联系的制度，有七方面的内容，主要是住宅区内市容环境的内容。居委发现问题后及时与监察队员联系。监察队员将问题及时报告监察队队部，视情况分类处理。这一形式在全区的住宅区的市容环境建设和管理起到了很大的作用。这种网格化城市行政管理仅限于街道监察队内部。要演变为全社区（街道）的网格化城市行政管理，必须打破“单打一”的格局。只对上一级主管部门负责，与横向的部门基本上是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”是“单打一”格局的特征。以市容环境管理为例，在街面上巡查的社区联防队员，即使看到偷倒渣土或乱扔垃圾的现象，决不会上前去劝阻或制止，也不会向队部汇报。反之，其它队伍的巡查人员也不会去关心治安方面的现象。什么原因导致了这种现象的长期存在？其一：社区的意识尚未确立；其二：传统的管理模式未突破；其三：政府没有建立社区一级的网络平台；其四：法律依据不够充分。一句话，低水平城市化程度所决定的。现在情况发生了变化，城市化程度得到了提高，社区的行政管理和执法不能再滞后社区的发展现状。
    三、完善和修订《条例》，为社区网格化城市行政管理执法机制提供法律依据
    在贯彻上海市委城区工作会议的精神下，1997年1月15日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《上海市街道办事处条例》（以下简称《条例》）
    《条例》第二条明确：“街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。”众所周知，现行的法律、法规的规定，区政府的管理职能有相当大的部分都落实在区相关的管理职能部门，街道在行使政府管理职能时，只能依仗区一级的职能部门。因此《条例》上所说的管理职能一到街道（社区）这个层面，就只有代人受过的责任了。以市容环境管理为例，有的道路不是街道内的保洁公司保洁的，道路养护也归区里，连行道树都是区里管，一到市容环境大检查，出了差错，板子自然打到街道（社区）。对超出街道监察队处罚权限的案件，《暂行规定》也明确规定，街道监察队应当移送有关部门处理，但各种检查、考核查究问题时，责任一般都由街道办事处承担，而各专业执法部门则责任不大，甚至出现由专业职能部门考核街道办事处执行专业职能部门职责的怪现象，这种条块责任不清的状况严重影响了执法的严肃性和公正性，给城市管理造成了不良影响。
    现在要建立一个社区网格化城市行政管理执法机制的平台，没有法律依据谈何容易。这里面要涉及到多少部门，涉及到多部法规，仅靠行政手段和命令显然是办不到，办到了也办不好，一时办好了也长久不了。一定要从建立制度着手，要有法律依据作基石，才能使社区网格化城市行政管理执法机制的平台运作正常。
    为此建议，在完善和修订《条例》时，应增加建立社区网格化城市行政管理执法机制的条款，是建立一种机制，而不是一种联席会议。凡在街道（社区）内的城市行政管理都应纳入法律所规定的社区网格化城市行政管理执法机制之中，只有这样，才能保证机制的运作成功。
    四、社区网格化城市管理执法机制的框架
    1、框架示意图：（见文中示意图）
    2、协同巡查并不是混合巡查
    在新的社区网格化城市管理执法机制中，实行协同巡查的方式，这个方式是指行政管理部门在自己的网格化行政管理系统里进行巡查时，发现非本系统内的违法违章现象也要进行劝阻或取证，而不是指两个乃至两个以上的行政管理部门的工作人员混合在一起进行巡查。我们强调这一点，目的十分明确，自己系统内的事一定要自己解决，这样可以减少进入社区网格化城市行政管理执法机制平台的信息量。自己系统内部的事，自己发现了不去解决，待别的系统发现后经平台反馈，还是要靠自己的系统去解决。
    3、平台有三个重要的工作职能
    社区网格化城市行政管理执法机制平台有三个重要的职能：
    其一，建立管理层面的日常联系制度。社区内有若干个城市行政管理系统，平台要与他们建立起日常联系制度，分析社区建设和管理中存在的问题，指出某城市行政管理系统在日常巡查中存在的问题，处理某城市行政管理系统在日常巡查中急需要解决的问题等。
    其二，健全分类执法的检查督促制度。以市容环境的行政执法为例，发现问题后要进行行政执法，执法后的效果如何？存在的问题有没有得到彻底解决？这一些都要靠健全的检查督促制度去管理。
    其三，梳理信息、分类反馈、这是平台的一个承上启下的工作职能。梳理信息要正确，分类反馈要及时，要建立起完整的工作台帐，件件有交代，事事都落实。
    4、分类执法是对联合执法的否定
    当前在社区的城市行政管理执法中，往往会采用联合执法的形式来处理社区市容环境方面存在的违法违章现象。由市容环卫、城管、工商、公安、园林、路政等执法队伍派员实行联合执法，规模大、声势强，不仅对违法行为起到巨大的威慑作用，也能对违法人员收到很好的教育功效，可以说短期效果是十分显著的。但实践证明，联合执法并不是一种理想的社区城市管理行政管理执法形式。
    从法学角度看，联合执法隐含着执法主体不合法、执法程序违法及执法权责不清等问题。
    首先，行政行为有效的前提条件是行政主体合法，否则，其实施的行政行为就是违法的、无效的。各行政机关及其执法人员只能根据法律、法规、规章去执法。但在联合执法中，如以各行政机关名义执法，失去了联合执法的实际意义；如以联合执法队名义对某一违法行为进行处罚，这是没有法律依据的、无效的处罚。
    其次，行政执法行为是否有效，除了要求执法主体合法，适用法律正确之外，还要求执法程序合法。对每一项具体行政行为，相关法律法规都规定了相应的程序要求，而联合执法往往只重视行动效果，忽视程序，大呼隆式进行，其结果，容易导致处罚行为无效。
    再次，根据《行政处罚法》关于“行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”的规定，在联合执法中的委托执法，其法律责任仍在原行政机关。但现场行政处罚的实施又是联合执法队进行的，一旦形成行政诉讼，相关行政机关往往不愿意承担法律责任，导致联合执法权责不清。
    因此，在实行社区网格化行政管理执法机制后，千万不可以重蹈联合执法的误区，把联合执法误认为是社区网格化行政管理执法的有效形式。一定要遵循“分类执法”的原则，由行政执法主体进行执法。
    五、循序渐进地建立社区网格化城市行政管理执法机制
    社区网格化行政管理执法机制是一个系统，它需要相关的行政管理执法系统的支持。因此，只能采取循序渐进的方法进行建立。目前可以先以城市管理为主题，以城市管理领域相对集中行政处罚权的执法队伍（城管队）为骨架，由巡警、工商、水务、绿化、路政、市容环卫、治安联防、物业管理等执法部门和协管队为基础，构筑起社区城市管理网格化行政管理执法机制。
    经过一段时间的实践后，再不断扩大机制的覆盖面。建议区政府可以选择一个社区（街道）进行试点，再在总结经验的基础上逐步扩大。区地区办和区法制办，拟是此项工作的牵头单位，其他相关部门密切配合，试点的街道（社区）则是此项工作的责任单位。其它城市化程度较高的镇，也可以建立社区网格化城市行政管理执法机制，具体操作方法类同。（作者单位    上海市嘉定区市容环境卫生管理署）