• 章跃鲜

    [内容提要] 本文坚持以科学发展观为指导，以改善乡村生态环境、建设社会主义新农村为目标， 针对目前我国农村生活垃圾处理处置多数不规范，达不到环保要求，污染环境，从农村生活垃圾收集、运输、处理处置主要环节入手，提出了对农村生活垃圾实施治理的总体思路、基本原则、运行模式选择以及政策措施。
    [关键词] 农村生活垃圾治理 背景意义 对策建议

 
    一、实施农村生活垃圾治理的背景与意义
    1、实施农村生活垃圾治理是走可持续发展道路的必然要求
    在当今世界，环境与发展问题已成为全球普遍关注的焦点问题，生活垃圾产量巨大、成分复杂、处理费用庞大并极易对城乡环境和区域土壤、水源、大气环境产生破坏，令各国政府头痛不已，生活垃圾已成为现代社会中各个国家和地方当局所面临的必须处理的首要大事和难题之一。早在1992年6月，联合国环境与发展大会就通过了著名的《关于环境与发展的里约热内卢宣言》，制定了21世纪议程，得到了世界各国的普遍认同，无论是发达国家还是发展中国家，都把可持续发展战略作为国家宏观经济发展战略的一种必然选择，而环境保护则已成为可持续发展进程中的一个重要组成部分。各国政府都越来越清醒地认识到，只有加大环境保护力度，才能促进经济社会的全面、协调和可持续发展。因此，各国和地方政府都把城乡生活垃圾治理，作为加强生态建设和环境保护的重要内容，通过治理城乡垃圾污染，改善城乡生态环境，不断增强可持续发展能力。
    2、实施农村生活垃圾治理是落实科学发展观的必然选择
    在中国，随着经济的持续高速增长，人民生活水平迅速提高，城市进程的不断加快，也面临着日益严重的环境问题， 说起环境污染，不少人往往会想到城市。诚然，相对于地域狭窄而又人口拥挤的城市来讲，农村地域广阔，人口居住分散。但这并不意味着对农村污染可以不予关注。恰恰相反，由于我们赖以果腹生存的粮、油、菜、果等都产自农村，我国是一个农业大国，约有70%的人口居住在农村，因而对于农村污染的关注不但不能逊于城市，而且要甚于城市。改革开放以来，不断成熟的市场经济，正在改变广大农民的传统生活习惯。眼下，许多农民也和城里人一样，上超市、逛商场、大包小包地购物，加上农业生产技术更新发展，由此产生的“白色污染”日趋严重。同时，随着工业化进程的加快，农村的生活垃圾由过去易自然腐烂的菜叶瓜皮发展到塑料袋、快餐盒、废电池与腐败植物的混合体，其中许多东西无人回收，不可降解，严重污染环境。尤其值得一提的是，有些地方把解决城市垃圾的触角延伸到了乡村，把农村当成天然的垃圾堆放场，这些因素促使农村垃圾泛滥成灾。我国粗放型的经济增长方式已严重影响了生态环境的改善与提高。为此，党的十六届五中全会制定的“十一五”规划建议中，及时提出了以科学发展观为指导，统筹经济与社会协调发展、统筹城乡区域发展，统筹人与自然和谐相处的要求，为解决城乡经济与环境矛盾，明确了方向。实施中小城市周边农村地区生活垃圾治理，就是落实科学发展观，实现经济发展与环境保护互动发展的具体体现。
    3、实施农村生活垃圾治理是建设社会主义新农村的重要举措
    据初步测算，目前我国农村每年产生约多达3亿吨的生活垃圾，这些堆积如山的垃圾，成分十分复杂，有塑料泡沫、塑料袋；有破石棉瓦、碎玻璃、烂酒瓶；还有工业垃圾甚至变质过期的药品及其他有毒、有害物质，严重破坏土壤和自然景观，影响农业生产，并成为疾病的传染源，危及人体健康，破坏人类的生存环境。一方面，农村的垃圾量在日益增多，而另一方面，垃圾处理设施和方法明显滞后。目前，我国农村垃圾处理主要采取简易堆填或焚烧处置的方法，而在欠发达地区，大部分村则是随意倾倒的。同时，环卫设施简陋，在诸多的县市一级的垃圾填埋场中，缺乏规范的设计和运行管理，缺乏有效的环境保护和治理措施，严重污染周边的生态环境，与国家生活垃圾卫生填埋建设标准的要求相差甚远。在焚烧处置中，大多为小型焚烧炉，由于燃烧温度较低，对“白色垃圾”如塑料、橡胶、泡沐等不能充分燃烧，造成严重大气污染。农村生活垃圾处理关系到农村社会的可持续发展及文明形象的树立，如何有效治理农村生活垃圾问题已日益成为人们关注的热点，也引起了国家的高度重视。中央在“十一五”规划建议中指出要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，建设社会主义新农村。实施农村地区生活垃圾治理，是改善农村村容村貌有效手段，是提高农民素质，提升农村文明程度的关键环节，是建设社会主义新农村的重要举措。
    二、农村生活垃圾治理对策和建议
    （一）对农村生活垃圾实施治理的总体思路
    农村生活垃圾治理应坚持以科学发展观为指导，以发展循环经济为理念，以改善乡村生态环境为目标，坚持“规划共绘，设施共建，责任共担，环境共保，资源共享”的原则，努力构建“村收集、镇（乡）运输中转、县（市）区域处置”为主的多元化乡村环卫运作体系，不断提高生活垃圾减量化、资源化和无害化处理水平，促进农村经济社会可持续发展。
    （二）对农村生活垃圾实施治理的基本原则
    1、坚持垃圾治理与资源利用结合原则。既要注重对县域、乡域村域的农村垃圾污染，采取清扫、清运、处理等治理措施，保持农村的良好环境卫生；更要根据不同的垃圾成份分析，对可回田复土、堆肥利用、能源转换的垃圾应尽可能加以回收利用。
    2、坚持因地制宜与就近处理结合原则。针对我省各地农村自然条件不同、产业特点不同、生活状况不同和财政实力不同等实际情况，应按照就近处理、低成本运行的要求，来选择垃圾处理模式和垃圾处理技术路线。
    3、坚持设施共建与服务共享结合原则。农村地区大都处于经济相对落后，地方财力有限，环卫设施相对滞后。不可能也没有必要一镇一村地建立“垃圾收集——垃圾转运——垃圾处置”完整的垃圾处理系统，因此，要重点建立并形成“设施互补、设备配套、服务衔接”的垃圾处理系统，以实现设施共建、资金共担、服务共享的目的。
    4、坚持政府投入与市场运行结合原则。既要注重县、乡两级政府的财政支持力度，注重村级集体经济对环卫投入力度；又要按照“谁污染、谁治理、谁付费”要求，实行环卫设施有偿服务；更要按照“谁投入、谁经营、谁收益”要求，通过建立市场化机制，吸引社会各种资金、社会力量、社会资源参与农村垃圾治理与环境建设。
    （三）农村生活垃圾治理的运行模式选择
    1、基本模式：以村为基础、镇为枢纽、县为中心的农村生活垃圾收集运输处理系统， 即“村庄收集——乡镇中转——县城处置”模式，形成村、镇、县三级垃圾处理作业链。
　　①建立垃圾收集站，由村里负责将各家农户产生的垃圾进行定时定点集中收集，并运输至乡镇中转站。对瓜皮、菜叶等易腐烂的生活垃圾由当地经简易堆肥后农用。村里环卫保洁、环卫设施建设、环卫设备配置、垃圾运输处理费用等主要由村集体资金解决。
　　②建立乡镇垃圾中转站，由镇一级负责周边若干个村的垃圾中转处理，并运输至县城垃圾处理中心。对纸类、塑料、废金属等可回收物由当地废品回收站处理。垃圾中转设施建设、垃圾转运设备配置、环卫作业人员主要由乡镇政府解决，垃圾中转费用向各村收取。
　　③建立县级垃圾处理中心，由县级政府部门负责根据各县经济发展、土地资源和垃圾成分组成等实际情况建立垃圾卫生填埋场或垃圾焚烧场等，作为垃圾最终无害化处理场所，建设垃圾无害化处理场及所需建设资金，主要由县、镇两级政府通过财政投入或引进民资解决，日常垃圾处理费用由相关各乡、镇、村，按垃圾处理量支付。
　　2、园区模式：以企业为基础、园区为枢纽、县为中心的农村园区垃圾收集运输处理系统。 即“企业收集¬——园区中转——县城处置”模式，形成企业、园区、县城三级垃圾处理作业链。
　　①企业建立垃圾收集房，由企业负责配设生活垃圾容器或容器间，由产业园区组织专门垃圾收集人员和车辆，向企业或园区或住户的定时定点进行垃圾收集，并送至产业园区垃圾中转站，垃圾收集房及垃圾处理费用由企业承担。
　　②建立园区垃圾中转站，由园区负责企业垃圾的收集和中转运输，也可吸纳周边若干临近村庄的垃圾中转处理，并运输至县城垃圾处理中心。垃圾中转设施建设、垃圾转运设备配置、环卫作业人员主要由园区管委会负责解决，垃圾中转费用向各企业、住户和村庄收取。
　　③建立县级垃圾处理中心，由县级政府建设垃圾无害化处理场，其建设资金，主要由县、镇两级政府和产业园区管委会负责解决，或通过引进民资进行建设，日常垃圾处理费用由相关各园区、乡镇、村、企业按垃圾处理量支付。
　　3、园区村庄混合模式：以村为基础、以产业园区为中心的园区周边农村生活垃圾收集运输处理系统， 即“村庄收集¬——产业园区处理”模式，形成村、园区两级垃圾处理作业链。
　　产业园区附近乡镇、村庄的生活垃圾由乡镇或村里负责集中收集后统一运至产业园区内处置点，利用园区内企业的技术、工艺、设备设施等优势，对生活垃圾进行无害化处理。垃圾处理费用可以按照成本原则由相关各乡、镇、村，按垃圾处理量支付给处置企业。
　　4、跨行政区域治理模式：以村为基础、以乡镇枢纽、以非隶属县城为中心的跨行政区域农村生活垃圾收集运输处理系统，即“村庄收集——乡镇中转——临近县城处置”模式，形成跨区域村、镇、县三级垃圾处理作业链。
　　收集运输处理系统由几个地区或者地方跨区域形成，由各村负责集中收集后统一运至中转站，由中转站所在地负责中转站建设运行，中转站建设费用由处理区域内乡镇共同承担，垃圾中转费用向各村收取。县城垃圾处理中心负责垃圾无害化处理，其建设资金由处理区域内各县、镇政府协调合作解决，日常垃圾处理费用由相关各乡、镇、村，按垃圾处理量支付。
　　除上述处理运行模式外，对一些距离县市乡镇比较远、农村住户比较分散的地区或地处偏远的山村的生活垃圾，难以形成统一集中处理，应因地制宜，最大限度的采用就地处理利用方法，如可以采用有机垃圾堆肥、沼气发酵等生物处理和综合利用，从而减少收集运输成本。对地处城市边缘城郊结合部，以及离城市较近，运距不远的农村生活垃圾，可以考虑纳入城市生活垃圾处理系统，城市基础设施在一定条件下共同享用则经济效益更好，社会资源配置更合理。
　　（四）农村生活垃圾处理处置方法
　　农村生活垃圾处理处置方式多样，一般有资源化利用、焚烧、发酵、堆肥等，一般都是几种技术相结合，形成综合处理处置方案。具体采用什么样技术路线主要受三个条件的限制。①所要处理的固体废物的性质，例如有机物的含量高，适宜采用堆肥发酵；可燃物组分含量高，适宜采用焚烧方法等。②当地的经济条件，采用何种处理处置方式受到当地财政收入的限制，对于一个经济条件落后的县，即便垃圾可燃物组分高，也无法采用先进的焚烧技术，并能维持其运行，必然还是采用成本低廉的填埋或者其他，而不能不顾现实条件的限制采用高成本的处理技术。③市场的约束，如果固体废物可以产生经济效益，必然可以纳入市场体系，由市场提供资金，政府只需要进行管理，可以很大程度上减轻政府负担；如果处理处置固体废物不产生经济效益，则必然是公益事业，要由政府出面并出资，必然降低工作效率，增加管理者负担，因此市场也是一个决定因素。
　　农村生活垃圾处理路线主要有以下几种。
　　① 垃圾中有机组分比较多的处理。
　　② 对于可燃物比较多且经济允许的垃圾，处理。
　　③ 对于经济比较落后，垃圾产量较少，可利用成分较少的村镇，采用简单收集处理路线，收集填埋。
　　不同的处理路线有不同的优缺点，必须根据实际情况因地制宜地进行选择。图4-1处理路线①的优点是可较好的实现资源化，同时产生天然肥料，减少人造化肥的使用，进一步保护了环境，缺点是受市场和农民使用习惯的影响，由于堆肥技术的不成熟，产生肥料肥效不高，相对于人造化肥比较脏、体积大，一般农民不爱使用；图4-2路线②可较好的回收能源，且产生垃圾残渣较少，代表了农村生活垃圾处理发展方向，但是其建造和运行成本较高，对于经济落后地区的农村来说，不具有典型性，可被经济比较发达的沿海以及相对富裕的乡镇采用；路线③没有实现资源化和能源化，不代表农村生活垃圾处理发展方向，但是处理成本低，处理方式简单，相对较为落后的地区采用。
　　（五）农村生活垃圾治理的基本举措
　　1、统筹规划。根据我国农村地区生活垃圾产生源头分布广，集中处理难的实际，坚持“最低投入,最佳效果”的治理思路，统筹规划县（市）、乡镇、村庄的垃圾三级联运处理系统，形成以垃圾处理能力、建设运行规模为标准，以垃圾处理场所为核心，以垃圾中转站运距为服务半径，以垃圾收集点为基础单元的农村生活垃圾“收集—运输—处理”网络系统。更应按照“统一规划、合理布局、设施共建、服务共享”的原则，突破现有县（市）、乡镇、行政村等行政区域限制，建立跨园域、镇域、县域的“收集—运输—处理”环卫作业链，达到优化配置垃圾处理资源，减少环卫运行成本，提高环境治理的最佳社会效益、经济效益和生态效益。
　　2、设施共建。农村生活垃圾处理系统基础设施的建设，若各地各自建设，不仅资金缺乏，而且不容易达到规模效应，容易出现资源浪费，环境污染等一系列问题。应按照“设施共建、服务共享”的原则，垃圾处理基础设施建设资金和日常运行费用及人员、技术、土地等资源，原则上应由处理区域内的相关县（市）、乡镇、村和园区各级政府共同承担。
　　3、运行共管。日常运行作业管理中，按照“村级收集、乡镇中转、县（市）处理”的治理模式，明确各级环卫管理（作业）单位责任。一般由村委会负责管理村道路清扫保洁、生活垃圾收集、短途转运至乡镇垃圾站；乡镇环卫部门负责管理转运站运作，集中将垃圾直运至县（市）生活垃圾处理处置场；县市环境卫生管理部门负责生活垃圾无害化处理处置。
　　4、多元投入。在处理区域内，享受环卫设施设备服务的所有单位、企业和个人均有责任承担环卫基础设施设备建设、运行、管理和维护等费用。经费筹措形式除政府财政投入外，可按照“谁投入、谁收益”原则，以独资、合资、承包、租赁、拍卖、股份制、bot等多种形式广泛吸纳区域内外的国资、民资、外资参与项目建设。
　　5、市场运作。按照市场化运作，调动各方面的积极性，建立良性循环的运转体系。环卫道路清扫保洁、生活垃圾收集清运可以由保洁物业公司或企业承包，实行独立核算、自收自支、自负盈亏企业化经营。垃圾处理设施的建设采用bot等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资，或联合建设，政府采用出钱买服务或委托经营等多种市场化运作模式。
　　6、法规保障。对我国农村环境卫生管理规定仅在1993年制订颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》中有所提及，建议尽快出台《农村环境卫生管理条例》，制定完善《浙江省村镇规划建设管理条例》等相关法规和规章，贯彻落实国家已颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，提高公众环卫意识，规范广大群众环卫行为，促进农村生活垃圾治理工作。
　　7、政策扶持。制定出台有关农村生活垃圾处理政策，以优惠政策引导，鼓励社会资本投资垃圾处理项目。对由企业或个人投资建设环卫基础设施，可制定给予低息贷款或无息贷款等优惠政策，对利用民资、外资等社会资本投资垃圾处理的工程项目，在投资、税收、征地、贷款、就业用工等方面给予优惠支持。对于经济欠发达地区，要建立一定的财政补助机制。同时政府加大投入力度，在县城乡镇等设置必要的环卫机构编制，建立健全农村环境卫生管理机构，增强环卫队伍力量建设。
　　8、转变观念。要以生态省、生态市、生态县建设为要求，开展诸如“百千”工程整治、“811环境整治行动”等形式为载体，重视农村的环境整治，逐步改变“重城镇轻农村 ”、“先发展、后治理”落后观念，利用报刊、电视、网络等各种媒体，采取多种形式，在农村广泛开展环境卫生宣传教育活动，倡导移风易俗，树立“讲卫生光荣、不讲卫生可耻”的观念，强化群众的环保意识，养成良好的卫生习惯，提高群众参与水平，自觉维护环境卫生。

（作者 杭州市环境　　卫生科学研究所 杭州市生活固体废弃物处置监管中心工程师）