仲伟银

　　近年来，江苏省淮安市城市管理行政执法局在淮安市委、市政府的正确领导下，先后获得了“全国城市管理进步奖”、“中国和谐管理城市奖”和“城市管理人民满意奖”等殊荣，城管行政执法工作多次被评为全省行政执法示范单位，“大城管”体制被国家住建部“城市管理体制改革课题组”确定为典型向全国推广，本文就此做一些理念和实践的阐述。

　　一、 创新执法理念，正确处理三个关系，做执法为民的推动者

　　市民群众是城市的主人，是城市环境的创造者和享用者。整洁优美的城市环境、规范有序的城市秩序、文明和谐的社会关系需要通过加强城市管理才能实现。依法行政在城市管理领域的根本要求和出发点是为了解决执法扰民和多头管理的问题，提高执法效能，降低行政成本，落脚点是为广大市民创造更新、更美、更亮、更整洁有序的城市环境，不断促进城市经济发展，提高人民生活质量，努力构建和谐社会。因此，城市管理的总体思路和目标定位，必须要从“为形象管理城市”转向“为人民管理城市”，坚持以群众为“主语”，以民生为“主题”，这是依法行政的本质要义和人民群众的殷切期盼。回顾近年来的实践，我们感到正确处理好以下三个关系是搞好城管执法的基础。
　　一是“脸皮”与“肚皮”的关系。淮安属于欠发达地区，一方面，由于劳动力就业不充分，有一大批弱势群体，要靠摆摊设点来解决生计，如果单纯取缔，极易造成社会矛盾激化，甚至影响社会稳定；另一方面，如果不取缔，又会影响城市整体形象，不利于地区经济发展，广大市民也有意见。
　　二是“法律"与“自律”的关系。城管执法工作好坏，既需要执法部门的法律手段，也需要市民的自律意识，取决于执法队伍素质和市民素质两个方面。相对集中行政处罚权工作的开展，有力地促进了城管执法队伍素质的提高。但市民素质的提高是一个长期的过程，特别是城中村、城郊结合部的人员、进城务工人员和下岗失业人员，整体素质不高，自律意识不强。因此，日常执法管理中，处理不好，极易造成当事人与执法人员纠缠，甚至对抗。
　　三是“繁荣”与“市容’的关系。城管执法部门作为依法行政的实践者和推动者，体现党和政府的形象，直接面对的是广大群众，必须把亲民、爱民、为民的观念贯穿于执法始终。为寻求在经济繁荣中美化市容的最佳结合点，我们确立了“执法为民”和谐城管的执法理念。在执法思路上，坚持以民为本，为民执法，按照群众利益无小事的要求，向人民负责，为人民办事，受人民监督，让人民满意。从市民关心的重点难点问题入手，从细微处抓起，着重解决群众关心的环境“脏、乱、差”问题；在执法措施上，坚持疏堵结合，建管并重。改变操作方式，由“暗箱操作”转变为“阳光操作”，着重解决困扰执法管理中的不配套问题；在执法方式上，要求执法人员由原来的坐堂办公更多地转变为现场办公、上门服务，由固定不变的作息时间转变为全天候服务，一切围绕群众整体利益，着重解决服务质量不高问题；在具体方法上，做到情法相济，坚持无情执法，有情操作，促进执法人员思想意识公仆化、工作作风严格化、言行队容标准化、内务管理制度化。
　　按照依法行政要求，结合ISO9000贯标和行政权力网上公开运行等工作，认真梳理行政权力和处罚依据，对70项行政处罚自由裁量权限进行了明确，固化行政处罚程序，并把固化内容输入专业软件，通过城管网站等方式向社会公开，实行网上公开透明运行。几年来，共办理42000多件执法案件，无一起被复议机关或人民法院变更或撤销。

　　二、 畅通四个渠道，倾心贴近群众，做执法为民的实践者

　　坚持把群众满意作为评判工作的第一标准，把群众呼声作为工作的第一信号，把群众意见作为第一财富，畅通四大渠道，倾听百姓呼声，着力为民排忧解难。
　　一是建立了方便快捷的投诉渠道。建立健全了直通、高效的投诉渠道，及时接受市民群众的举报投诉。设立了城管热线电话，做到市区联动、部门联动，24小时公开接受群众举报投诉和社会监督。成立局效能办，负责办理群众投诉和行政执法监督工作，确保依法行政措施落实和执法公正，进一步完善投诉渠道。建立领导接访制度。坚持每周二安排一名局领导带领业务处室和直属单位负责人专门接待市民上门投诉。此外，还通过开展城管进社区活动，设立举报箱、发放行风意见征求表、聘请行风监督员、座谈走访等多种形式，拓宽投诉渠道，实现与群众零距离、全天候、全过程、全方位接触，收到了很好的效果。在全市“万人评议机关”活动中多次获得优胜单位称号。
　　二是建立了果断到位的处置渠道。建立了城管l10快速反应机制，抽调精兵，组建了市城管执法督查大队，坚持每天上路巡查，及时处理群众举报投诉的各种问题。规定在接到举报后，主干道最迟l0分钟赶到现场，次干道最迟20分钟赶到现场，后街背巷最迟30分钟赶到现场，及时调查，迅速处理。几年来，共办理群众投诉30000多起，由于处置果断，办理到位，投诉量每年以34％的速度快速下降，有效地减少城管执法部门与群众之间矛盾。在国家卫生城市考核与市级媒体定期组织的民意调查中，群众满意率均保持在97%以上。
　　三是建立了及时热情的反馈渠道。对举报投诉，严格落实首问负责制，坚持“件件有着落、事事有回音”。要求向当事人反馈结果时，做到态度鲜明、语言准确、表述到位。对因部门职责或者政策法规原因，一时不能办到的，要向当事人如实讲明情况；对转办交办的事项，做到跟踪了解情况，及时反馈信息；对因不了解政策法规、误解城管工作的群众，不埋怨，不推诿，热情耐心地做好宣传解释工作，直到满意为止。
四是建立了紧密挂钩的联系渠道。为强化全员的人本意识、为民观念，建立了局领导班子成员的挂钩联系制度，每人挂钩一个企业或一个街道办事处，定期带领城管执法人员深入社区，开展“进百家门、交百家友、服百家务、解百家忧”、“大手拉小手”等活动，定期召开群众座谈会，倾听多方意见，向他们宣传城管，帮助解决困难问题，争取理解支持。

　　三、 抓好三个着力点，耐心引导群众，做执法为民的宣传员

　　为了更好地推进城管依法行政的深入开展，采用多种方式，积极引导群众，努力营造良好的城管执法氛围。
　　一是加强宣传教育，把着力点放在提高市民素质上。围绕创建文明城市和普法工作，在全省率先开通了城市管理广播，充分发挥媒体的宣传教育作用，在报纸、电视开辟专栏，在市民中组织开展了“争创文明城、争做文明人”健康知识讲座、城管法律知识竞赛等专题教育活动，定期主动邀请淮水安澜网民走进城管，开展互动，教育引导广大市民破除陈规陋习，不断增强城市意识和公德意识，努力提高全民素质。
　　二是出台相关规定，把着力点放在规范市民行为上。先后出台了《淮安市民“十不”行为规范》、《加强市区公共场所环境卫生的通告》等规范性文件，编印了《淮安城管工作规范》，把城管执法的有关规定转变为市民家喻户晓的自觉行动，为城管执法工作打下坚实的群众基础。
　　三是落实责任区制度，把着力点放在各方联动上。一方面，以《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》为抓手，强力推进市容环卫责任区制度落实，制定出台了配套管理办法，积极开展城市管理精品路段和“门前三好”示范单位等创建活动，动员社会力量参与城市管理、支持城管执法；另一方面，以活动为载体，定期组织开展“城管进社区、进单位、进店面、进校园、进万家”等系列活动，宣传城管法规，普及城管知识，帮助解决问题，主动征求意见，做到各方联动，齐抓共管。

　　　规范的城管亲民执法　

　　四、 坚持三个结合，用心服务群众，做执法为民的带头人

　　坚持把执法与管理、执法与服务有机地结合起来，按照人性化执行、亲民型管理的要求开展工作。
　　一是前移执法关口，变事后查处为查处与监控相结合。以前，不少执法人员对违章行为习惯于事后的严厉查处，对事前预防和全程监控重视不够，不以为然，导致执法成本加大，执法效果不佳。最典型的就是对违法建设的管理，过去虽经常组织大规模专项行动，但收效甚微。近年来，在集中拆违的基础上，我们加大了防控力度，前移执法关口，出台了《关于建立防治违法建设目标责任制的实施意见》，确立了防治违法建设的四项原则，建立健全了四级工作网络，探索了六步工作法，层层明确了目标任务，落实了长效管理制度，违法建设蔓延的势头得到了有效遏制。目前，我市的城管执法方式总体上实现了由“问题式”的被动管理向“预防式”的根本转变。
　　二是完善执法方式，变简单取缔为取缔与疏导相结合。城管执法工作中，违法行为的原因很多，如果单靠堵截、取缔，不但不能从根本上解决问题，反而容易导致执法人员与当事人矛盾激化。因此，从提高执法效能、减少矛盾的角度，必须把取缔与疏导有机结合起来，重点在“疏”字上下功夫。针对乱贴乱画问题，采用建设公共信息发布栏的方法予以解决；针对乱倒垃圾问题，加大了垃圾收集房和果壳箱的建设力度，大力推行垃圾袋装化制度；针对乱停乱放问题，采用规范设置停车场点，划定停车标线的办法予以解决；针对占道经营问题，采用规划设置疏导点、摊点群的方式予以解决；针对乱设广告问题，采用规范标准、统一制式、政府奖补等方式予以解决。几年来，我们采用市场化运作、市政投资等多种形式筹集资金，新建公共信息发布栏1000多个，规范摊点群、疏导点100多处，新建集中洗车场点10多处，统一规范设置临时户外广告发布点100余处。这些，有效地解决了城管执法中具体问题，从根本上减少了违章行为的发生，大大降低了城管执法工作量，城市整体面貌也发生了根本性的变化。而且，帮助解决了近2万人的残疾人和“4050”、零就业家庭、下岗失业人员等弱势群体的就业谋生问题，使近万户家庭生活有了基本保障。全国人大副委员长许嘉璐、全国政协副主席黄孟复等领导到我市视察工作时指出：淮安发展很快，每一次来都有新的变化，特别是城市环境干净整洁，管理有序。
　　三是突出执法真情，变单纯处罚为处罚与帮助相结合。按照“以人为本、执法为民”的要求，我们规定执法人员在执法过程中，必须做到“四先”，即敬礼在先、亮证在先、礼貌称谓在先、指明违法事项在先，倡导教育先行，先教育后惩戒，对情节轻微或者能主动整改的当事人，一般不予处罚。在对钉子户、屡犯者实施重据的问时，对其他管理对象热心帮助，热情服务。坚持为民为服务，让利于民，根据季节变化，适时组织经营户开展换季商品集中展销活动，既解决了经营者困难，又方便了市民群众。针对维修摊点影响市容的问题，我们自筹资金，统一制作了l00多套大排档亭棚和1000多辆便民修理车、水果车、售货车等便民设施，免费赠送给经营户使用，既方便了群众，又美化了市容。许多市民表示，城管执法人员不仅为我们创造了整洁有序的市容环境，而且为我们做了许多实事、好事，他们不只在管我们，而是在帮我们。此举受到了社会各界的广泛好评，省政协委员、慈云寺方丈觉顺大师称：“淮安城管，功德无量。”

　　　处处为民着想的城管队员

　　五、 强化制度建设，坚持从严治队，做执法为民的排头兵

　　城管行政执法队伍是贯彻依法行政、文明执法管理的关键，有什么样的队伍就能管出什么样的城市。多年来，我们始终把城管执法队伍建设放在突出位置来抓，定期开展大培训、大竞赛、大比武、大整训等系列活动，努力把“以人为本、执法为民”的和谐城管理念植根于每个执法人员的头脑中，把公平公正、规范执法的措施落实到每项执法工作中，贯穿于每个执法环节，切实解决不公正、不文明、不作为、乱作为等问题，让领导满意、企业满意、群众满意。
　　一是强化制度建设。先后制定了《淮安市城市管理行政处罚程序规定》、《淮安市城市管理行政执法人员执勤制度》、《淮安市城管执法人员“六条禁令”》、《淮安市城管执法人员“十不准”》等26项执法管理制度，编印了《淮安城管规范》，形成了较为完备的管理制度体系，有效规范了执法行为。
　　二是加强教育培训。建立了每周一次的学法制度，推行城管执法人员考试上岗制度，采用普训、轮训等各种形式，提高执法人员的法律知识和执法能力。定期组织会操和军事化训练活动，严格规范队员的言行举止。
　　三是推行文明执法。全面实施“温馨告知卡、跟踪服务卡、群众测评表”的“两卡一表”制度，认真落实“先敬礼、先教育、先纠正，首次轻微违规不罚款”的“三先一不”规定，扎实抓好“三理四心五服务”人性化执法措施落实，即纠正违章要有理、宣传教育要讲理、执法尺度要合理；调查核实要细心、说明教育要诚心、对方不服要耐心、纠正违章要公心；主动服务、超前服务、限时服务、跟踪服务、满意服务。
　　四是开展争先创优。在全系统广泛开展争创“十佳城管执法队员”活动，每个季度评比“四好科室”、“五好大队”、“六好队员”，用先进典型激励人，增强文明执法的内在动力。
　　

（作者：江苏省淮安市城市管理行政执法局党组成员，机关党委书记）
（配图插图报道/吕张龙）