曹　龙

城市的绿色“动脉”（艾警春／摄）

　　 条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个政府的行政管理。概括起来看，条块关系在本质上无非呈现出正反两种形态，即条块分割和条块结合。多年的实践证明，城市管理必须理顺条块关系，打破条块分割，消除条块冲突，实现条块结合，调动“条”和“块”两个方面的积极性，才能顺利推进，取得实效。

　　一、条块结合的必要性
　　“条”和“块”各有特点、互有利弊。相对而言，“条”具有更强的全局观念、更宽的宏观视野、更深的政策功底、更大的权威性，在政策法规、行业标准、技术人才等方面具有突出优势。但也存在工作手段单一、管理力量不足、与群众联系不够紧密等弊病。“块”则身处基层、贴近群众，并具备综合管理手段，对于问题和矛盾可以做到发现及时、处置快速、解决有效。但容易滋长局部利益和眼前利益至上的不良倾向。
　　显而易见，“条”与“块”都不是全能型的，无论其能力还是资源都极其有限。而城市管理涉及方方面面，属系统工程。毫无疑问，“条”和“块”在城市管理中都无法一家包打天下。没有“块”的配合，“条”难以开展业务；没有“条”的调控，“块”也难以找到方向。“条”与“块”只有相互结合、各得其所、优势互补，才能有效推动城市管理这一共同事业。

　　二、条块结合的影响因素
　　条与块之间不可避免地产生矛盾，条块结合不是自然而然的。问题的关键在于如何规避条块结构的弊端。从实践来看，当前影响条块有机结合的主要原因，归根结底就是“条”与“块”两个利益主体的利益缺乏有效平衡，其要害在于“责、权、利”的不统一、资源控制权的配置不合理。长期以来，城市管理实行“双重管理”，即“条”负责工作业务的“事权”，而“块”负责“人、财、物”。一言以蔽之，“条”倾向于作出决策，“块”被动于执行决策，呈现“命令—服从”式的等级结构。当决策目标与执行实际相矛盾时（比如“条点菜、块买单”），往往引发条块冲突，导致上有政策，下有对策，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。在条块的扯皮内耗下，城市管理的整体利益必然无谓受损。

　　三、条块结合的主要路径
　　城市管理不能通过“条”和“块”的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现。实现城市管理宏伟目标的关键只能是——在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的联合工作，也就是我们一直致力于打造的条块结合。
　　1. 提高决策科学性。坚持合作主义的决策导向，建立合作对话交流的渠道和形式（包括联席会议、圆桌会议等），将“块”进一步吸纳进决策体系，赋予其平等话语权，使“块”的意见作为“条”决策的前置条件，更加重视发挥“块”的决策能力，确保全面地考虑问题，形成良性的互动与循环，在信息充分沟通、平等友好协商中进一步增强决策的现实性、可行性和操作性，使决策和执行结合得更加紧密。
　　2. 塑造文化认同感。坚决摈弃传统分散化、独立化的行政文化，建立核心价值体系和长远愿景，培养牢固而统一的价值观和条块伙伴关系，使合作的理念与价值深植于公共管理运作体系之中，打破由于固守自身利益而出现的各自为政甚至互相掣肘的分割局面，消除有利可图时则一拥而上的“公用地悲剧”、无利可图时则推卸责任的“三个和尚没水吃”现象，真正形成理念、目标、行动的大一统局面。
　　3. 提升资源匹配度。坚持公平正义，着眼于资源的合理拆分组合，明确授权，推动分权，厘清条块职能权限，在此基础上，实行权责对等，尊重和照顾对方的利益需求与利益关切，建立利益分享和利益补偿机制，促进事权与人权、财权、物权的统一，确保条块履职尽责拥有相应的资源保障，使之能够在各自的权限范围内行事，变零和博弈为双赢结果。
　　可以认为，条块结合更多的是机制问题，而不是体制问题。只要政策设计合理、制度安排科学，对条块分割的缺陷予以切实克服，条块就一定能很好地结合，形成彼此协调、共同协商、相互信任、合作治理、资源优化的工作局面，进而整体有效地推动城市管理的科学发展。

（作者单位：上海市浦东新区建设和交通委员会）