王 洺 王玉华 林 嘉

　
　　　　作者在采访王曦（右）教授　摄影清舟

　　湿地生态系统是一种公共物品，任何人都可以免费地享用它。然而，湿地只有严格地保护，才能获取资源从而得到享受。“十二五”期间，如何保护好湿地生态系统，尤其是像上海这样的特大型城市，对湿地的保护应当如何作为？日前，笔者特地专访了著名湿地专家上海交通大学教授王曦。
　　笔者：上海是一个特大型城市，在城市湿地保护方面曾经也做了不少的探索。但是，据了解上海目前的湿地保护还面临着全社会对湿地保护的认识不清晰、不全面，城市发展与湿地保护的矛盾凸显，过度地利用湿地生物资源，外来生物的入侵，环境污染趋重和湿地保护立法滞后以及管理体制不顺等等诸多的问题。您是湿地保护立法上颇有研究的学者，也是城市绿化和市容行业的智囊专家。针对“十二五”期间和从科学发展的角度，想请您谈谈您的观点和发展思路？
　　王曦：湿地生态系统具有多种功能，它不但为人类社会提供了丰厚的社会和经济效益，更是具有极高的生态效益。这种功能，对于维持生态平衡、保护生物多样性和珍稀物种资源以及涵养水源、蓄洪抗旱、减灾防灾、降解污染等方面起到了重要的作用。人们要获取这些资源从而得到享受，很好地保护就成为首要的前提和条件，舍此就无从谈起。谈到保护，首要的是法治，用法律固定保护行为。对于上海来说，湿地保护立法有三个可供选择的立法模式：一是以湿地为主题进行专门的立法；二是在滩涂管理条例的基础上进行修改完善；三是整合金山三岛的海洋生态自然保护区、崇明东滩鸟类自然保护区、九段沙湿地自然保护区和长江口中华鲟自然保护区这四个自然保护区的管理办法，并形成专门的自然保护区条例。这四个自然保护区，在价值取向上是各有侧重的。第一种是以一种综合性、整体性、全面性的视角来看待湿地，既重视保护，又提倡合理利用。第二种基本上按传统的做法，把滨海湿地作为滩涂资源来对待，所以侧重于资源利用，兼顾保护。第三种以自然保护区的形式来保护湿地，所以对湿地倾向于严格保护。
　　根据对上海湿地的土地供应功能和生态功能的分析，我们可以看到，对湿地采取极端的保护主义和极端的利用主义都是不对的。湿地的功能多元，尤其是湿地作为土地后备资源对上海的重要性，决定了我们既要保护，又要合理利用。因此，上海湿地保护立法应该采取上述第一种即专门立法的模式。
　　笔者：湿地的保护在立法思路上，正如同您刚才所说的是不能采用极端的保护主义和极端的利用主义。这是否意味着“保护”和“利用”都要合理和适度。如果这种理解是被认同的，那么在立法上怎样评估？或者说应当遵循哪些原则？
　　王曦：在评估立法和目的影响时，我们必须要正确理解、考正和厘定城市湿地的属性。我们上海湿地的属性是双重性的，即经济功能（其中主要是土地供应功能）和生态服务功能这样的双重功能，这双重功能，决定了湿地保护立法的双重目的。一方面，要强调对湿地生态系统的保护，另一方面，也要重视湿地的可持续的合理利用。正是鉴于此，建议湿地保护专门立法中应当考虑将湿地范围内的水体、土壤、植被、动物、微生物及其构成的生态系统作为统一整体进行管理，特别是对于湿地自然保护区来说尤其如此。
　　从立法原则上看，湿地是极其重要而又特殊的生态系统，具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水、控制土壤侵蚀、促淤造陆、美化环境、调节气候和保护海岸等巨大的生态功能；湿地也是生物多样性的重要发源地之一，维系着水、生命、文化及多方面的关系；湿地对资源可持续利用的保障作用十分巨大，突出表现在维护水资源的循环和平衡上，健康的湿地生态系统是国家生态安全体系的重要组成部分，是实现经济社会可持续发展的重要基础。良好的湿地生态系统既是保护和改善全球生态系统的重要方面，更是保障中华民族长远发展的重要载体。保护和建设一个生态功能稳定、生产力强大的湿地生态系统是经济社会可持续发展的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，实现全面、协调、可持续发展的必然要求。
　　早在2004年6月，国务院办公厅发布的《关于加强湿地保护管理的通知》就明确要求各地，必须牢固树立科学发展观，坚持经济发展与生态保护相协调，正确处理好湿地保护与开发利用，近期利益与长远效益的关系。并且强调，绝不能以破坏湿地资源、牺牲生态为代价，换取短期的经济利益。由此可见，湿地的土地供应功能的应用，对于土地资源紧张的上海来说是十分重要的，所以必须要适可而止。从某种角度讲，上海发展的历史就是不断利用湿地的历史，在土地供给、资源利用、调节区域气候、提供水源、改善水质以及维持生物多样性等方面，湿地已经或正在为上海的发展作出了巨大贡献。特别是近些年，滩涂的大量围垦更是将湿地土地供应功能发挥到了极致。而相应的，湿地的生态功能，却一直未收到应有的重视。通过湿地保护立法，首先要确立立法的指导思想和基调，进一步明确湿地保护的措施，规范湿地开发利用的行为，扩展城市基础生态空间，实现上海经济、社会、生态协调发展。
　　上海湿地的双重功能，决定了湿地保护立法必须遵循这样几个原则：一是可持续利用的原则。湿地作为稀缺的土地资源，立法机关在制定相关的法律、法规时，应充分考虑其可持续利用的问题。具体来说，湿地利用只能限制在这一生态系统最大可恢复性的阈值范围内，开发利用的生态系统只能是原有生态系统的改造，而不是建立全新的生态系统。二是综合利用的原则。湿地资源具有巨大的综合效益，利用湿地不仅仅是指利用其作为土地的价值，还应当包括其生态价值、经济价值、旅游价值，等等。湿地保护立法应该充分考虑湿地的多种价值，协调和平衡各种价值的冲突同矛盾，使各种价值在利用时能够相得益彰，在法律的规范下使其能够最优化的彰显出来。三是经济性的原则。湿地作为非常有限的土地资源，对其进行开发利用归根结蒂就是为了最大限度地发挥其经济价值。在进行湿地开发利用时，湿地的多个效益中往往只着重突出一个或几个，而对其他各种效益产生有利或不利影响，故国家应对湿地效益的经济性进行分析和研究，对开发利用湿地的各个项目的直接影响、间接影响和潜在影响等进行正确评估，对湿地的生态效益进行静态的和动态的分析，进而得出是否可以开发利用、开发利用时如何保护其他利益的结论。经济性原则要求湿地保护立法建立湿地影响评价制度，用生态学、经济学等科学的原理原则进行指导，从而制定完善的、经得起历史考验的湿地保护立法。

崇明东滩保护区联合执法行动

　　笔者：刚才，您从湿地保护立法的评估、目的、原则等作了科学的、前瞻的、理性的分析和阐述，实际上是科学发展观在湿地保护上的一种理性思考与科学解说。随着经济快速发展和城市化进程的加速，近年来上海地区的湿地保护和管理面临着前所未有的压力。产业结构的调整，城市发展对土地增量的需求以及航空港、深水港、农业园区的建设等等直接导致了自然湿地的损失，使大量具有国际迁徙性水鸟栖息地被侵占或破坏。这些在建设与管理上存在的矛盾和问题，您认为应当如何来看待？或者说可以引出哪些启示？
　　王曦：上海湿地保护的立法首先是对湿地管理体制的影响。众所周知，湿地是有多种生态功能的复杂生态系统。由于人们对湿地认识有限，现有管理体制是按照组成湿地生态系统的单一要素资源进行管理的，并进行了不同层面的立法实践，建立了初步的湿地保护与合理利用制度。但是，由于各部门立法的目的和侧重点不同，不同法规中又有关湿地的具体规定相互间不协调，导致了多法适用或无所适从的现象。比如，某些法规在明确鼓励围垦滩涂、开发荒滩的同时，没有制定对被开发湿地的功能加以适当保护的规定，等等。如此在立法上的不协调，致使湿地管理依法办事或执法监督上所采用的法律依据不尽统一。
　　其次是对湿地管理制度和措施的影响。不同湿地，由于其类型与规模的不同、重要意义的不同和地理位置的不同等各种原因，其不同的功能对社会、经济、环境的重要性程度也各有不同。因此迫切需要通过立法，建立一套行之有效的科学管理制度，对湿地保护和合理利用行为进行规范。不同区域的湿地，其各项功能对生态、环境和经济的可持续发展的重要作用具有主次之分，因此在立法保护当中应当强调针对不同湿地进行功能排序，在将湿地作为统一整体考虑的同时，按照功能序次对湿地不同功能进行分级保护，而不是将湿地各类功能平等对待，以求最大限度地实现受保护湿地功能效益的最大化。同时，也应当能够充分保障湿地各项功能的有效发挥，而不能过分强调湿地的某一方面，而对湿地功能重此失彼，有所偏废。也就是说，对于湿地的土地供应功能不是通过立法完全抑止，而是用有效的科学管理制度对围垦湿地的行为进行规范，将湿地利用行为限制在合理的范围之内。
　　再是对湿地权属的影响。这里有两条：第一条是土地所有权的影响。湿地具有“双重属性”，既有生态系统属性，又有自然资源属性。湿地资源包括土地资源、生物资源和水资源。依现有法律规定，水资源和野生动物资源属于国家所有。土地资源分别属于集体所有和国家所有。有人主张通过立法将所有重要湿地变动为国家所有。我们建议湿地保护立法不宜改变土地资源权属。即使是湿地保护法改变湿地资源权属，也应适当尊重土地和生物资源权属现状，各自部门按照现有法律法规对湿地资源进行管理。美国和澳大利亚往往是通过土地购买来实现土地所有权的变动的。由于购买土地往往需要大笔金钱，我国花费大笔公共财政收入购买土地是不现实的。湿地保护立法不宜强制规定重要湿地属于国家所有，但可以规定公共财政逐年购买措施和国家鼓励单位和个人购买措施。同时通过法律法规对集体所有湿地开发利用的限制措施，以及当地政府、非政府组织、企业和当地居民的合作性环境治理措施，来实现保护重要湿地的目的。第二条是滩涂使用权与养殖许可权的影响。就拿《上海市滩涂管理条例》来说，第12条规定：“对批准开发利用滩涂的，由市水利局核发《滩涂开发利用许可证》，确认其滩涂使用权。”；第23条也规定，“单位或者个人开发利用滩涂，应当缴纳滩涂使用费。”而由于滩涂的利用方式除了围垦用作建设用地，大多是从事养殖，如养殖藻类、贝类、虾蟹类等海洋动植物，因而有的法律制度将使用滩涂的权利称之为“养殖使用权”。依据《土地管理法》第11条第4款的规定，确认滩涂的养殖使用权，依照渔业法的规定办理。依据《渔业法》第11条的规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。

　　　上海市崇明东滩鸟类自然保护区

　　我们从上述规定中可以看到，因为目前利用滩涂的一个主要方式是养殖海洋生物，因而《土地管理法》中提到的“养殖使用权”与“滩涂使用权”有紧密的联系，如果界定不好，可能会导致法与法之间的冲突。而养殖使用权的概念也要严格区分于养殖许可权。
　　这里必须看到：首先，养殖使用权只是以滩涂为客体的用益物权的一种主要形式，不能等同于滩涂使用权。它包括在特定海域中进行养殖的权利与在潮上带滩涂上进行养殖的权利，在海域中养殖的权利与在潮上带滩涂上养殖的权利是不同的，前者是使用海域的权利，后者是使用滩涂即土地的权利，两者的客体、确权登记方式以及主管机关都是不同的。
　　其次，取得养殖许可与取得为养殖而使用滩涂的权利之间是有区别的。养殖许可，是渔业管理部门为保护渔业资源、维护海洋生态，而对海洋养殖活动予以审查批准的行政行为。为养殖而使用滩涂的权利，其设立权利的目的是从事养殖活动，其权利客体则是滩涂。如果是在海域滩涂中进行养殖，在现行法律制度下，可以认为在取得渔业管理部门养殖许可的同时，也取得了养殖使用权（其实是为养殖目的而使用特定海域的权利）。如果是在潮上带滩涂上进行养殖，取得渔业管理部门养殖许可，并不等于取得了对滩涂的使用权利。因为滩涂属于土地，如果是取得国有滩涂土地的使用权，渔业管理部门没有出让土地使用权的权力。有的地方法规正确地认识到了两者的区别，例如福建省规定：“使用全民所有的水面、滩涂从事养殖生产的，必须经县级以上渔业行政主管部门同意，向同级土地管理部门提出申请，经土地管理部门审查，报县级以上人民政府批准，发给土地使用证和养殖使用证。”可见，取得养殖许可与取得养殖区域的使用权，涉及两种不同的法律关系，不能混为一谈。因此，上海在湿地保护立法中也要对这一问题明确区分，对于湿地养殖活动，如果为此而取得的使用权利的客体是潮上带滩涂，应按有关土地权利的法律进行规制；如果为此而取得的使用权利的客体是海域滩涂，应当按有关海域使用权的法律进行规制。
　　笔者：听了您深入浅出又富有实证例证的介绍，在湿地保护立法这个前瞻性思路上给了我们一个很好的学习机会，也相信对读者一定会有所启发和指导。感谢您在繁忙的教学和科研活动中抽出时间接受我们的专访。谢谢！

本文配图/ 臧洪熙