曹 龙

　　体制创新，是推动市容环卫事业发展的背景保障。随着公共需求快速增长与公共服务供给不足的矛盾日益加剧，加快重构城市市容环卫管理体制，着力提升治理能力和公共服务绩效，成为摆在我们面前亟待回应的问题。本文以浦东新区为例，试图在治理理论的框架基础上，探索建立以多中心供给的市容环卫管理体制其基本内涵和实现路径。
　　一、市容环卫管理体制的现实困境
　　市容环卫管理体制是一个复杂的体系，从总体上讲，主要涉及在市容环卫这一公共事务的治理过程中，管理主体及利益相关人构成的互动关系方式，并由此按照一定理念设计出来的相对稳定的组织建制体系、以功能和权责划分为中心的分权和授权体系等。自1997年以来，浦东因应经济体制改革而显著加快了市容环卫管理体制创新步伐。按照“小政府、大社会”的工作思路，将市容管理体制创新纳入城市管理“五分开、三综合”改革内容，通过推动经营性事业单位改制转企，迅速启动并解放了市场机制，从而瓦解了由政府这一驾马车驱动市容环卫发展的单中心供给局面，开启了由政府与市场两驾马车联合驱动的双中心供给局面。但是从本质上看，这一以政府向企业分权的市场化改革为核心的体制转轨仍处于刚刚起步阶段，政府部门在该领域的主导乃至垄断的单中心地位依然十分稳固。
　　作为城市管理的重要组成部分，市容环卫管理具有涉及多个专业化城市管理领域、涉及众多内外部的利益相关群体等特点。由此，现有的市容环卫管理体制凸显出以下一些问题和困境：
　　1. 市容环卫管理总体战略与管理职责缺乏完整体现，从而难以对相关职能部门的管理目标和行为形成有效引导。在缺乏整体管理思路和总体目标规划的情况下，相关职能部门易受本位利益的驱动，将其工作侧重点和着力点放在各自特定的职能领域，难以也不情愿通盘考虑本部门在市容环卫管理体系中的角色和作用，存在“有好处的事抢篮球，没好处的事踢足球，辣手的事打排球”的不良现象，造成市容环卫战略发展目标与日常任务的努力方向脱节。
　　2. 垂直管理部门与基层政府组织条块分割，管理责任以及决策和执行过程均高度分散，上下左右协同能力脆弱。现有管理体制最为突出的特点是“条块分割”，垂直管理与属地管理之间的职能关系错综复杂，协调和平衡困难，缺乏必要的联结机制和互动桥梁，容易发生利益争执和利益冲突，不利于集中统一有效的领导。
　　3. 相关职能部门较多关注自身的需求和管理的便利性，较少地关注外部环境和相关者的要求，在管理过程中没有充分考虑公众伙伴关系的能力。在现有管理体制下，对公众反映的问题回应性差，不能准确反映公众的真正需求偏好，公众常常被定位为“局外人”，仅仅消费政府提供的公共服务，而非公共管理的一方参与主体，降低了公众对市容环卫管理的信任度和支持度。
　　4. 市场机制只是政府调控公共服务供给的一种治理工具，在政府部门干预下存在一定程度的扭曲，影响了环卫公共服务供给的质量和效率。环卫作业市场尚未形成科学合理的定价机制和调价机制，同时在事实上带有所有制歧视和地方保护主义色彩，从供求、价格、竞争和风险等环节制约了市场机制完全作用的发挥。
　　应当看到，在政府单中心供给的格局下，现有环卫管理体制在公共物品的供给上存在“政府失灵”，也导致“市场失灵”，且随着环卫公共需求呈现出多样化、差异化、扩大化等重大变化，使得其日益成为环卫公共物品供给与需求不相适应的结构性障碍。这种不适应主要表现为以下两方面：一是供给不足。面对公共需求在质和量上的激增态势，环卫公共物品的供给，或效率低下，或相对滞后，或结构失衡。二是供给过剩。相对公共需求的实际量，一些区域或一些类型的环卫公共物品超额生产。
　　综上所述，现有以政府为中心的“单中心供给”环卫体制在庞大的公共需求面前是缺乏效率和回应性的，因此，以支持“权力分散、多元共治”为特征的“多中心供给”市容管理体制就成为实现公共服务供求均衡的重要范式选择。

　　二、多中心供给市容管理体制的基本内涵及可行性分析
　　多中心供给市容管理体制是指以当代治理理念为思维和基础，依托政府、市场、社会三维框架下的多个权力中心的合作协同，实现环卫公共服务供给效能最大化的网状化结构。作为体现多元化、民主化、合作化、非意识形态化的公共管理体制，其指向的是政府向市场和社会分权，打破了单中心供给体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心来承担公共产品供给职能，并且相互展开有效的竞争，从而有利于解决搭便车和政府成本攀高的困境。相对于现有管理体制，该体制具有以下两个显著不同的特点：
　　1. 环卫公共服务供给主体的多元化。国内外的实践已充分证明，政府并不是环卫公共物品的唯一提供者，而且由于多种因素的制约，事实上存在“政府失灵”，致使供给的效率和质量受到了影响。该体制突破了传统官僚行政理论的供给逻辑，明确环卫公共物品的供给主体可以是政府部门，也可以是市场组织和第三部门，主张通过合作、协商、认同等方式共同实现对环卫公共物品的供给，从而克服了当下供给主体能力的有限性。在该体制下，市场和社会与政府是平等的伙伴关系，是治理主体，而不是客体或工具，三者合作强调的是协商的水平性、决策的集体性和运作的协调性。
　　2. 环卫公共服务供给机制的多元化。鉴于环卫公共事务的复杂性，该体制可以综合运用政府的行政机制、市场的竞争机制和第三部门的自治机制，并通过混合化等不同安排，力求在三种机制的有机衔接中达到供给效能的最优化。其中，第三部门的自治机制出于对“政府失灵”和“市场失灵”的回应，因其具备民间性、非营利性、志愿性和公益性的特性，由其进行供给拥有更贴近服务对象、更灵活的对公共需求做出弹性反应、更容易形成强大的社会资本等相对优势，可以实现“没有政府统治的治理”。
　　多中心供给市容管理体制的生成，不仅是基于现实困境的积极回应，更是顺应经济社会发展的必然选择，有着深厚的组织基础和机制基础。从主体分析，经过十多年的开发开放，浦东环卫作业市场已初具雏形，基本体现了市场的要素和特征，区域内从事环卫作业的各类企业已超过60家，已具有供给公共服务的相应能力；同时浦东公民社会也已逐步发育，包括环卫协会、市民巡访团、村委会在内的第三部门组织大量涌现，也已能作为独立主体参与供给。从机制分析，市场的竞争机制和第三部门的自治机制也已不同程度地运行，并初步展示了与政府行政机制的不同作用。仅以中心城区水域保洁服务为例，市场机制的成本收益比已高出行政机制的近二十个百分点。

　　三、多中心供给市容管理体制的基本思路及实现路径
　　多中心供给市容管理体制强调市场和社会的地位和作用，从而建立政府、市场、社会三维框架下的“官民协同”的治理范式。由于市场经济发展不完善和公民社会发育不足的双重约束，多中心治理范式必须通过“善政”才能实现“善治”，由此决定了在向这一治理范式转型过程中“政府主导”的重要性。不言而喻，构建“政府主导、官民协同”的多中心供给市容管理体制是一项长期而艰巨的任务，不可能毕其功于一役。在当前和今后的一个时期，政府应当把握好以下主要进路：
　　1. 加快政府资源的整合。在多中心治理范式下，政府应从原来的“划桨者”转变为“掌舵者”和“造船者”，而首要的是持续改进本系统在环卫公共服务上的供给能力。解决原有政府治理结构中的痼疾，促进政府管理资源的整合，可以从三方面实施变革：一方面，在明确市容环卫管理总体战略下，运用平衡记分卡的战略制导能力，设立平衡的目标值和关键绩效记分，来引导相关利益部门关注战略和整体发展，实现供给责任的均衡化和公平化。另一方面，在不打破现有体制框架的情况下，以信息和数字化技术为工具依托，以明确界定相关管理对象和相关人为基础，依靠信息系统建立跨部门管理资源联结关系，形成指挥—任务分派—任务实施—监督反馈的联动运行机制，提升资源之间的匹配、动员和协调能力。这里，自2006年正式运行的“gbcp”城市网格化管理系统已初步呈现出良好的发展前景，政府环卫公共服务可以进一步纳入其中。再一方面，围绕十七大确定的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的改革方向，稳步有序推进政府组织结构调整，以建立具有“部际”性质组织体系为主线，按照“事务相关性、程序相连性、资源应用有效性、公众便捷性”等标准，将市容管理职能进行内部化处理，形成市容管理大部门组织结构。
　　2. 加快市场机制的完善。多中心治理范式以成熟的市场机制为平台。政府在完善环卫作业市场的进程中，工作着力点至少应包括四方面内容：一是准入制度的完善。尽快取消非本地改制企业进入环卫公共服务领域的障碍和壁垒，形成环卫作业主体的多元化结构，改变环卫作业市场中本地改制企业一家垄断的局面，在全面竞争中正式建立起市场良好的约束机制和发展机制。二是投融资体系的完善。在实行以各级财政投资为主导的同时，鼓励社会、私营、国外的多元资本，以bot、b00等灵活模式，介入环卫公共物品的投资经营中，切实缓解政府财力的不足。三是价格机制的完善。严格遵守价值规律，确立“保本微利”的定价原则，在保证公共利益的前提下，根据行业平均成本并兼顾企业合理利润，制定合理的作业价格或补贴价格，调动市场参与供给的积极性。在价格制定过程中，应引入价格听证制度，通过博弈形成为各方所接受的价格，做到社会效益和经济效益的有机统一。四是质量标准的完善。除设立企业准入资质标准外，按照“管理精细化、养护精深化、服务人性化”工作要求，采取定量和定性相结合的方式，科学制定包括技术准则、规程、规范在内的一套完整的质量标准体系，实现技术标准、管理标准、工艺标准等的全面统一，进一步提高市场运行的规范化程度。
　　3. 加快公民社会的培育。发达的公民社会是多中心治理范式的基础。浦东公民社会尚处于萌生发育阶段，政府应抓住第三部门这一关键，着手做好五项培植工作。其一，完善地方立法。研究制定支持第三部门参与环卫公共服务的地方性法规，进一步表明政府对待第三部门的基本方针和政策，同时对第三部门的性质、职能、活动范围、准入条件、社会监督、税收减免、政府采购等作出明确界定，真正将第三部门纳入法律保护的框架，提高其依法治理水平。其二，放松政府管制。对于第三部门的监管，应变革目前的双重管理体制，尽量减少行政等硬性协调手段的运用，更多地采用规划、指导、鼓励、教育等软性协调手段，同时，进一步加大政府扶持力度，从社会捐赠、项目外包多方面向第三部门倾斜，促进第三部门的独立成长和自主发展。其三，弘扬公民意识。充分利用电视、报刊、网络等各类载体，采取小品、歌舞等喜闻乐见的形式，持续开展公民意识普及教育宣传活动，在全社会树立“公民精神”，为第三部门的建立打下群众基础。其四，建立内部自律机制。自律机制包括一套约束组织行为的伦理规范与自我评估制度。当前迫切需要的是协助制定第三部门的自律规范和开展第三部门自律规范的道德教育，使外在规范内化为组织成员的自觉行为，努力避免“志愿失灵”。其五，发挥好村（居）委会的示范效应。作为法律明文授权的群众自治组织，应创造条件（比如赋予其参与供给的权威性、提供专业性的信息服务等），鼓励村（居）委会全面参与环卫公共服务的供给，为其他第三部门起好带头作用。
　　4. 加快三元主体的协同。由于政府、市场和社会的自身利益定位不同，因此就存在着不同的利益实现方式，彼此之间也就会产生各种利益冲突。政府应该采取必要手段或机制来完善“安全阀”装置，消除利益冲突，强化合作伙伴关系，促进治理网络的一体化行动。这里提供三方面策略：一是认知策略。弘扬和推广公共责任精神，在各个利益主体之间达成共同的价值观，进而影响各自的利益偏好定位，这是三者合作的基础和起点。二是规则策略。清晰三元主体的权力边界、利益边界、责任边界，制定对话协商、共同规划、冲突调节等具体规则，依靠制度性体系防范和消解利益冲突。三是资源策略。各主体的治理行动依然受利益的驱使，在治理中既要增进三者的共同利益和集体利益，又要兼顾市场和社会的特殊利益，促进利益分配的合理化，以切实调动三者的积极性。
　　多中心供给市容管理体制的建构涉及众多理论问题和政策性问题，同时自身也面临诸多矛盾和分裂，需要从理论和实践上认真加以回答和应对。可以相信，随着该体制的建立和完善，市容环卫事业将进入科学发展、和谐发展的新阶段，为构建社会主义和谐社会作出更大的贡献。
　　（作者：上海市浦东新区水域环境卫生管理署办公室秘书）