曹 龙
自“基本公共服务均等化”这一改革新命题正式提出以来，促进城市容貌公共服务均等化也被摆在了重要议事，由此展开的理论思考和实践探索正在不断进行中。本文从理清城市容貌公共服务均等化的基本内涵、现实困境和发展路径入手，以期不断推动行业在思维创新中的科学发展。
一、城市容貌公共服务均等化的基本内涵
界定和理解“城市容貌公共服务均等化”是研究城市容貌公共服务均等化问题的逻辑起点。显而易见，城市容貌公共服务均等化由基本公共服务均等化这一命题派生而来，是对该命题的一种具体化。虽然城市容貌公共服务均等化已经日益成为大家关注的热点问题，但是关于城市容貌公共服务均等化的基本内涵，实际上并没有得到清晰一致的界定。在讨论之前，有必要对城市容貌公共服务均等化作一个简单的定义。
城市容貌公共服务均等化实质上隐含着“价值观的判断”，而主要涉及了两个关键词：一是城市容貌的公共服务；二是均等化。通过对这两个关键词的分析和综合，我们大体可以了解城市容貌公共服务均等化的基本内涵。
1.城市容貌公共服务。从实践来看，人们对城市容貌公共服务达成的共识，是指运用公共权力或公共资源使公民对城市容貌这一直接需求得到满足的供给过程。城市容貌的公共服务大体可分为绿化市容的公共服务和环境卫生的公共服务两类。前者指对园林绿化、建筑景观、公共设施、广告标志、公共场所等方面的容貌要求。后者侧重于垃圾、粪便等生活废弃物的收集、运输、处置、利用等。应该看到，城市容貌的公共服务是一个比较复杂的事物，具有相当丰富和宽泛的内涵和外延，包括了众多具有层次性的子类服务项目。
2.均等化。“均等”在汉语里即相等的意思，指经均衡、调节、平衡最后达到相等的过程。我们强调的“均等化”是公平理念在城市绿化、城市市容、城市环境、城市卫生的公共服务领域中的具体体现，由起点（机会）公正、过程（程序）公正和结果公正三个要素构成，其核心内涵包括三个方面：一是全体成员具有大致相等的机会；二是享受额外的照顾和优惠必须有合理合法的程序；三是每一位成员享受大致相等的结果。需要特别指出的是，均等化是一个相对概念，并不意味着绝对平均化，也并不抹杀差异和不同，是一个分层次分阶段不断提升的动态演化进程。
综上所述，城市容貌公共服务均等化，是指政府等使用公共资源向民众提供以城市容貌为内容在不同阶段中具有不同标准和最终大体相当的一种需求保障服务。
浦东中心绿地
二、城市容貌公共服务均等化的实践困境
长期以来，城市容貌的公共服务其主要矛盾一直是需求的全面快速增长与供给的严重不足之间的矛盾。它一方面表现为总量不足；另一方面表现为分配失衡。具体的可以说供给与需求存在不同区域之间、不同群体之间、城乡之间的分布不均，而且这种不均衡在某种程度上不是在缩小而是在扩大。毫无疑义，实现城市容貌公共服务均等化，作为一项公共政策或战略选择，侧重于解决非均衡或非均等的问题，实质是在增长与公平之间寻求均衡点，具有体现公平和协调发展的双重效用。
从当前政策的实施情况来看，造成城市容貌公共服务非均等化或者说影响城市容貌公共服务均等化的因素，可以从制度、投入、参与、分配等四个层面进行分析和概括：
1. 制度架构的不均等。对于不同区域和不同人群在事实上实行偏向性的差别化的供给制度，其中最典型的是以城市偏向为特点的城郊分治的制度安排，使得供给服务完全向城市（市民）倾斜，在制度上造成了城郊的不均等。
2. 财政投入的不均等。一般来说，财政能力的均等化程度将直接影响供给的均等化程度。由于区域间在经济社会发展等要素禀赋的天然差异，必然造成供给目标与供给能力的不匹配和不对等。
3. 决策参与的不均等。当城市容貌公共政策体系中的其他目标由于财力等因素的约束与均等化目标发生矛盾而无法兼顾时，均等化目标往往在实践操作中被有意无意地置于次要位置。
4. 转移分配的不均等。当前与偏好型供给相伴的财政转移支付，实际上是在强化而不是在弥合财政投入等的不均等。
上述制度、投入、参与、分配等所指向的核心内容，归根到底就是对公共资源的配置问题。而当前围绕公共资源有效配置而展开的一系列制度设计和制度安排，经实践证明无法实现均等化的政策目标，已到了变革的时刻。
三、城市容貌公共服务均等化的实现路径
城市容貌公共服务均等化是一个动态的历史演进过程，也是一个长期的逐步推进过程。正如一开始就指出的，城市容貌公共服务均等化从开始到成熟，必然经历不同的发展阶段，而每一个阶段的目标和表现并不相同。作为一种总体趋向性的描述，对不同阶段的均等化目标未作具体明确和量化分解，有必要依托基础数据支持从技术层面建立一套供给标准，对此进行精确界定。
但是，变革失败更多的是在过程上，较少失败在目标上。过程的设计与安排在这种意义上比制定目标重要得多。而且还应该清楚，变革是牵一发动全身的事，缺乏综合配套的单兵突进很难大有作为。毫无疑问，我们应更倾向于“整体推进”式的“块面变革”，而应尽量避免“单兵突进”式的“条线变革”。从宏观入手，较之微观和中观，反而容易操作。
由于宏观环境难以短期出现根本性变革，当前以城市容貌管理部门主导的“单兵突进”式的“条线变革”，如何以有限的资源率先实现城市容貌公共服务均等化，为较好解答“基本公共服务均等化”的命题探索一条新路，是对每一个城市容貌管理人尤其是行业主管部门提出的考验和挑战。我们知道，任何一项公共服务的水平主要取决其所有的资源及其配置水平，而在资源约束的情况下，起决定作用的是资源的配置水平，实质就是对资源的一套制度安排。
1. 建立向均等化目标倾斜的城市容貌公共政策体系。整个城市容貌公共政策体系是一个由众多政策目标构成的具有层次性的复杂体。在资源约束下，任何政策目标所能面对和拥有的资源必然是稀缺的，而资源是决定政策目标实现的前提和基础。由此，我们必须将均等化目标置于整个城市容貌公共政策体系的核心目标和优先等级，而不是摆在一般性目标的劣势等级序列，甚至以均等化为出发点和落脚点来设计和重构整个城市容貌公共政策体系，从而为推进城市容貌公共服务均等化最大限度地夯实资源基础，提供强有力的支撑。
世纪大道景观段
2. 建立相对均衡的城市容貌财政投入体系。在拥有权力的同时必须承担相应的责任，在承担相应的责任的同时也必须保证其拥有履行责任的相应权利。毫无疑问，推进城市容貌公共服务均等化中必须做到权责对等，重点是解决好事权和财权相匹配的问题。鉴于以财政为主的区域间的禀赋差距无法自动消除，应进一步完善转移支付制度，避免由不良偏好引发的“马太效应”，保证转移支付向“洼地”倾斜，以此尽量拉平不同区域之间的资源差距。
3. 建立政府主导的多元主体联合生产体系。在资源给定的条件下尤其对于资源相对稀缺的区域，通过生产过程的优化重组来提高资源的效用、突破资源的限制，是不断提高城市容貌公共服务均等化水平的必要之举，也是当前最有潜力最便捷的切入口。应该进一步完善市场机制和社会机制参与城市容貌公共服务的途径和渠道，打破传统供给模式的定式，灵活采取授权、特许、外包、购买服务、公私协作(PPP）等方式，建立起政府、市场和社会协同共治的供给模式，实现投入产出比的最大化。
4. 建立以问责为核心的民主监督体系。完善监督控制机制，能够迫使相关方面遵守民众偏好最大化原则，把均等化放在重要的位置，纠正在供给过程中的错位、越位和失位现象，保证均等化的供给不至于剧烈波动。这种监督应建立在供给透明化的基础上，将公共需求偏好的表达贯穿于供给的全过程，是事前、事中和事后的有机统一，以有效内外控制机制来约和约束供给方向和行为，最终实现均等化的目标。
总起来看，上述四项制度主要从投向投入、优化使用、监督评价等重点环节对城市容貌公共服务资源配置进行了安排，简单粗略地勾勒出了一条城市容貌公共服务均等化实现路径。应该指出，该路径是在具有局限性和狭隘性视野和视角下的思考产物，仿佛戴着镣铐跳舞一样，在实践中肯定会遇到一系列阻碍和艰辛，对此必须保持充分的理性和清醒，而重点是探索与之相适应的推进策略，按照“整体布局、先主后次、由易入难、分步实施、稳步推进”的原则，以战术的成功实现战略的胜利。
（作者：上海市浦东新区市容环境卫生管理署办公室副主任）
（配图/徐正魁）