城管执法队员利用执勤间歇开微型党课

　　为加快政府行政管理体制改革，改善和提高政府工作效能，促进依法行政，推动工作作风转变，构建科学、有效的城管执法人员绩效管理体系势在必行。因此，有必要以提升上海市城管执法队伍管理科学化水平为着眼点，围绕目前城管执法人员绩效管理工作面临的瓶颈和难题，提出具有针对性的绩效管理对策与建议。

　　一、上海城管执法人员绩效管理的现状

　　自2005年6月上海市级层面的城管执法机构建立以来，经过多年的发展，上海市城管执法系统已经建立起“两级政府、两级管理”的基本组织体系。2008年，城管执法系统在市委、市政府领导下稳步推进“参公”管理工作，截止2011年底该项工作已基本完成，本市城管执法系统从组织架构到人员编制都实现了自上而下的统一，为全市范围内有效开展城管执法工作提供了重要的保障。然而，随着业务工作的不断推进，在规范化管理的现实要求下，本市城管执法系统队伍建设中的人员管理问题日益凸显。

　　（一）顶层设计缺失下的自发性

　　由于市局层面的绩效管理制度尚未出台，没有明确的指导性意见作为参考，当前各区县城管执法局的绩效管理活动多处于自发状态，考评内容随意性较大，不能深层次、全面、系统、规范地开展绩效管理工作，使得绩效管理在导向性和系统性方面的功能难以充分发挥。

　　（二）区域特性差异下的多样性

　　各区县城管执法机构的绩效管理制度完备性存在很大差异，绩效管理手段多种多样。这当中具有代表性的当属黄浦区和浦东新区。这两个区都是在充分考虑各自管辖区域及人员的特点基础上确定本区城管执法人员绩效管理模式的，尽管在内容上不尽相同，但都有效实现了人员管理和激励的目的。黄浦区在人员绩效管理方面采用的是典型的目标管理模式，即每项考核目标都是呈现被考评对象能够达到的最优状态，考评方将被考评对象的行为表现与该状态进行对比，越接近则得分越高。这种绩效管理方式能够清晰呈现被考评对象应该做什么，从而实现正向引导效果。

　　浦东新区则是采用在保证金制度基础上的督查管理模式，即根据实际工作开展情况，明确督查内容和扣分标准，分别对机关和各个支队进行考核，并根据考核结果扣除相应额度的保证金。督查管理模式属于典型的负向激励型绩效管理模式，使被考核对象避免出现被禁止的行为，这也实现了激励的目的。

　　（三）体制框架约束下的乏力性

　　“参公”管理之后，受行政职级晋升制度及财政预算的限制，各级城管执法人员的激励不足的问题凸显出来，特别是在奖励兑现方面可供使用的资源太少。职级晋升通道不明朗，工作常受公众批评，一线执法人员的工作积极性很难调动。

　　（四）组织体系更迭下的脱节性

　　上海市的城管执法队伍的组建始于街镇，2000年在区级层面铺开，2004年实现了全区县覆盖，2005年6月，市政府发布《关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，上海城管执法体制改革才开始进入市级层面。2011年12月，市政府召开“上海市完善城管执法体制工作会议”，明确“上海市城市管理行政执法局执法总队”为市城管执法局作为市级城管执法的实施主体；“区县城市管理行政执法局执法大队”为区县城管执法局作为区县城管执法的实施主体。

　　由于这种组织体系的建立方式是自下而上进行的，使得与之相匹配的城管执法人员绩效管理制度也是先从街镇开始，然后才逐层递进至市级层面。这种绩效管理制度，从科学化角度看存在很大的问题，无法实现市局大队对区县大队、区县大队对分队、分队对队员的自上而下的、系统性的分级考核，使基层绩效考核与上级主管部门的绩效考核处于脱节状态。

　　二、城管执法人员绩效管理现状反映出的问题

　　（一）“政府本位”价值取向的盛行

　　当前，在着力构建“服务型政府”和“责任政府”的背景下，城管执法机构作为执法部门之一，工作重点应该是对社会和公民需求的满足，以公民满意为衡量其工作的最高标准。而目前的城管执法绩效管理的价值取向常常与此相背离，绩效管理在很大程度上还是自上而下的行为模式，是完成上级下达的任务和指标作为最高目标。甚至还有一些地区的城管部门将绩效管理作为消极防御的手段，以此应付社会舆论。

　　（二）评价指标、程序和结果运用不合理

　　首先，绩效评价指标体系不合理、不健全。主要表现在：第一，重视办案数、结案率等“硬指标”，忽视公众满意度、队员的执法态度等“软指标”。第二，片面追求“人均办案数”等数量指标，不利于执法质量的提升。

　　其次，评价的程序欠缺完整性。在城管执法绩效评价活动中，很多地方都不注重评价的系统循环，程序残缺不全，甚至虎头蛇尾。

　　最后，缺乏对绩效评价结果的合理利用。在目前的城管执法绩效管理中，很多评价结果在现实中还没有得到应有的重视和恰当的运用，并且只奖优不罚劣。

　　（三）评价主体单一，缺乏公众参与

　　当前本市城管综合执法绩效评价，主要是通过工作汇报、工作视察、自我鉴定、督查检查等形式的自上而下的评价，存在单项性和不平衡性，缺乏公众的参与。城管执法部门是最直接面对群众的机构，城管执法工作关系到群众生活的方方面面，因此在实际的绩效评价环节应当尽可能地考虑公众的声音。

　　三、上海市城管执法人员绩效管理制度的构建路径

　　（一）评价实施体系（绩效评价体系）的建立

　　1. 组建评价机构要想有计划、有步骤地建设绩效管理制度，必须成立权威的评价管理机构或小组。该评价管理机构的成员应该包括部门的主要领导、各职能科室和大队的负责人，还可以邀请一定数量的专家学者和社会公众。

　　2. 确定评价主体。在选择评价主体时可以参考360度考评的思路，将上级、下级、自我和服务对象四类主体都纳入到评价主体中，以增强评价结果的客观性、公正性和全面性。

　　3. 设计评价指标体系。确定了城管执法部门的使命和战略目标后，接下来就应该从社会公众、业绩、内部流程和学习与成长4个维度将战略目标进行分解，详细分析每个战略目标与部门职能的关系，在此基础之上为每个维度上的目标设立绩效指标。

　　（1）社会公众维度指标体系。城管执法部门在社会公众维度的目标就是：提高社会公众的满意度和信任度。(“公众维度计分卡”略)

　　（2）业绩维度指标体系。对城市管理行政执法而言，不管有多少职能，市容环境始终都是重中之重，是衡量城管执法工作效果的最大参考。(“业绩维度计分卡”略)

　　（3）内部流程维度指标体系。城管执法部门内部流程维度的战略目标定位：规范执法行为，提高执法效率、落实行政执法责任制。（“内部流程维度计分卡”略）

　　（4）学习与发展维度指标体系。要着重提高执法队员的业务和学习技能，增强执法队员的服务意识，创新组织机制。（“学习与发展维度计分卡”略）

将上述4个维度综合起来，就形成了如表1所示的城管执法人员平衡计分卡绩效评价指标体系（见表1）。

　　4. 收集绩效信息。在收集城管执法部门的绩效信息过程中，应采用两种方法，即查阅城管部门正式的文件记录和访谈调查。

　　5. 运用评价结果。将核实过的绩效信息与已经确定的绩效标准进行对比打分，在此基础上进行分析，并将结论作为下一步绩效目标设定、绩效标准修正以及职务升降、奖惩的依据。同时，公布评价结果，接受公众的监督，获取公众的信任。

　　（二）组织运行体系的建立

　　1. 组织机构。成立专门的绩效管理办公室或在组织人事部门下设绩效管理办公室。具体开展绩效评价活动的评价小组属于绩效办公室的下设机构，接受其指导和管理。

　　2. 联动机制。要明确各参与机构负责绩效管理事宜的具体人员，由绩效办统一指导、统一调配，形成自上而下的绩效管理人员保障体系和协作机制。

　　（三）激励落实体系的建立

　　1. 日常激励机制。

　　（1）建立日常谈话制度。谈话内容可以包括：执法人员思想、工作和心理状态，主要工作成绩和不足；对单位的工作、领导班子和团队建设等的意见和建议；生活、学习等其他方面需要了解的情况。

　　（2）制定完善的职务晋升制度。①中层干部推行竞争上岗制度。要始终坚持公开、公平、竞争、择优的原则，严格按照公布竞争职位、公开报名、确认资格、民主测评、演讲答辩、组织考察、计算总分、初定人选、任前公示、决定任命等程序进行。②一线执法人员职级晋升制度。参考警察警衔的晋升方式，内部增加级别，可以从内部头衔和待遇上予以体现。③一线执法人员岗位双向选择制度。一线执法人员可以实行双向选择，根据自己的特点填报志愿，经过组织考察后再进行优化组合，进入不同的部门工作。④一线执法人员工作岗位轮换制度从长期培养员工的角度出发，在录用新员工后的1—2年内让员工在组织的各主要部门工作一段时间。

　　（3）重视建立培训激励制度。①丰富培训内容。根据不同类别、级别员工的工作性质、工作任务和特点，提出员工素质标准，采取多种形式合理安排培训内容，如城管相关法律、计算机操作，现代管理理论，以及英语等知识的学习培训。②鼓励攻读专业学位（学历）。可根据需要以及高校招录计划，确定攻读专业学位（学历）的范围，向全体执法人员发布信息，由其自由选择报考，并在工作安排和时间上给予参加进修的执法人员以充分的保障。经选派攻读专业学位（学历）的同志，如能取得学位（学历）的，进修所缴纳的学费由单位半额或全额报销。

　　2. 绩效考评奖惩机制。为便于同级部门之间的横向对比，建议将最终的绩效得分划归为不同等级，并根据部门的等级确定优秀队员比例（见表2）。

　　（四）制度保障体系的建立

　　1. 基本规章制度。包括：国家和上海市出台的与城管执法相关的所有法律法规；市局制定的促进城管执法规范化进行的规章制度；各区县大队根据上级主管部门的意见制定的针对相关法律法规、规章制度的落实办法等与城管执法工作顺利开展有关的各类文本文书。

　　2. 职位说明书。职位说明书（也称职务说明书，岗位说明书）是组织内部明确工作职责的重要文书，一般主要包括两个部分：一是职位描述，主要对职位的工作内容进行概括，包括职位设置的目的、基本职责、业绩标准、工作权限等内容；二是职位的任职资格要求，主要对任职人员的标准和规范进行概括，包括该职位的行为标准，胜任职位所需的知识、技能、能力、个性特征以及对人员的培训需求等内容。

城管执法队员加强与社区联动

　　（作者单位：上海市绿化和市容管理局研究室）

　　（本文配图/吕张龙）