（本文作者 李 娟）

    社会主义市场经济的发展，把城市管理的更高要求提上了日程。城管监察部门作为受委托行使职权的行政执法主体，成了管理城市的主力军。本文试图从当前在执行城管行政处罚公开、公正原则中存在的主要问题做一个分析和探讨，期望有助于规范城市管理执法中的执法行为。
    随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的过程中城管行政执法机构被赋予了大量的行政处罚权。如果这些行政处罚权不能得到公正、公开的行使，不仅影响城管行政执法部门及城市政府的形象，而且严重损害了当事人的合法权益，损害了法律的尊严。因此，研究城管行政处罚公正与公开原则有重要意义。
    一、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题
    公正、公开原则，是依法治国、依法行政的主要内容之一，也是城管行政执法必须坚持的重要原则。当前，在不断推进依法治国、依法行政的进程中，各地城管行政执法部门依法行政意识日益增强，城管行政处罚日趋规范。但不可否认，目前城管行政处罚在遵循公正、公开原则方面，仍存在不少亟待解决的问题。
    1、重实体轻程序。城管行政处罚在程序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容是否有效和成立。须知，程序是公正的前提。然而，由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清楚、证据确凿，达到了处罚目的就行了，程序上的不足对行政处罚的效力没有影响，因而在实施城管行政处罚时违反法定程序中，如“先执行、后裁决”，或做出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政处罚中虽然依照程序做出了处罚决定，但由于执法人员自身素质制约，对程序的适用往往流于形式，不够严谨，比如滥用口头传唤、单人调查取证等。
    2、重合法轻合理。行政处罚公正、公开原则，是行政处罚合理、合法的内在统一。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，将“合法行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既合法又合理是依法行政的基本内容，两者不可偏废。要实现行政处罚公正，就必须在实施行政处罚的过程中做到既合法又合理。但在目前的城管行政处罚实践中，“重合法，轻合理”的倾向相当普遍。部分城市管理执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时“重定性、轻情节”，只看与定性直接关联的违法事实的基本证据，却不考虑与量罚密切相关的情节、责任、前因后果等相关因素。比如，在处罚占道乱摆卖时，只考虑占道行为的违法，不考虑占道面积的大小，对数名违法当事人 “一视同仁”地处以同样数额的罚款。另外，在查处违法行为过程中执法人员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响，导致办案不合理、不公正。
    3、滥用“自由裁量权”，随意处罚。 自由裁量权，是指行政执法主体在法律所允许的范围内，基于法律的目的，根据具体情况和意志，自行判断和选择自己认为正确的行为的权力。自由裁量，是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在实施行政处罚时，必须严格按照法律、法规的规定进行，没有任何选择的自由。但是，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城管行政处罚的重要组成部分，但也是城管行政处罚的一把双刃剑。运用得当，有利于实现公正和效率，反之，便会导致权力滥用、越权执法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。因此，在行使城管行政处罚自由裁量权时，应当考虑法律所规定的应当考虑的各方面因素，最大限度地尊重当事人的权益，公平合理，不带任何偏见，对当事人平等地适用法律，遵循“过罚相当”的原则。
    二、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析。
    1、法律规范滞后。我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多但不系统，散见于其他的法律法规之中，许多法律法规条文又似是而非，可操作性不强，甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确的处罚依据。面对这一难点，城市管理执法队员只能处于被动的境地。对于明显处于管理权限范围内的违法、违规事项，尤其缺乏对应的处罚依据。如不对其管理，则又是行政不作为。特别是同一行为同时违反两个法律，涉及到数种不同的处罚时，究竟适用何种法律、何种处罚，城市管理执法人员很难把握，难以取舍和决断。
    2、城管体制不顺。城管行政执法队伍目前仍处于比较混乱的状况，虽然有些城市设立城管行政执法局或者同时设城市管理局，相对集中了部分行政处罚权，但大多数城市的城管执法仍是城市建设监察支 (大)队，且又不是执法的主体，或是受委托执法的事业单位。在人员、经费上没有足够的保障，执法力度较弱，有的地方的城管行政执法部门甚至是自筹经费。城管队伍作为较为年轻的新生队伍，缺乏相应的领导管理体制，自成一家缺乏透明监督，当需要其他部门配合时，却又显得苍白无力。这种状况直接导致处罚弹性大，处罚结果不稳定，也造成了行政处罚的困难越来越大、纠纷愈益增多，不时引发暴力抗法事件。
    3、长官意志制衡。在城管行政处罚过程中，一些部门领导、上级领导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多的干扰，“长官意志”盛行，直接影响了行政处罚的公正、公开。还有一个原因就是城管队伍缺乏较为独立的机制，严重削弱了行政执法力度，影响了行政执法形象。
    4、其他原因。 随着社会主义法制进程的不断加快，公民的法律意识提高很快，公民学会用法律武器维护自己的合法权益。这对行政执法部门及执法人员提出了更高的要求。现在很多城市管理执法队伍提出了“文明执法”的口号，但是当你面对群众维权、群众无理围攻时，如何文明执法？就成了一大难题。全心全意为人民服务，是我们党的一贯宗旨。但是，当前一些地方的城管行政执法部门还存在着“官贵民贱”思想和拜金主义。部门利益、地方利益和个人利益妨碍公正、公开原则也是一个重要原因。
    三、对保障城管行政处罚坚持公正、公开原则的建议
要加大普法教育的力度，要增强公民和组织的法律意识、城市意识和自我维权意识。但更重要的是，要改革体制，加强立法，以一定的措施、制度来强化制约和监督城管行政处罚权的公正、公开行使。以下建议可供参考：
    1、加大城管行政执法体制的改革力度。必须加快城市管理领域相对集中行政处罚权的步伐，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管行政执法体制。建议成立国家城市管理行政执法机构，相对集申城市管理领域的行政处罚权，明确职能范围和工作任务，笔者认为，这是一条提高城管行政处罚效率和水平，规范城管行政处罚行为，强化队伍建设，实现全国城管行政执法机构设置统一化、规范化、科学化，促进城管行政执法程序化、法定化，优化城市管理执法社会环境，建立健全城管行政执法主体资格制度，保障城管行政处罚权公正、公开行使的必由之路。
    2、加快城管行政执法领域的立法步伐。如前所述，城管行政处罚难以做到公正、公开的原因之一是法律规范滞后。因此，强化城管行政执法，促进城管行政处罚权公正、公开行使，建立健全城管法律法规至关重要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政执法体制的客观需要。所以，必须从相对集中城市管理领域行政处罚权的角度出发，制定、颁布《中华人民共和国城市管理法》及其系列法规、规章，将散见于其他法律法规中的内容综合起来，使其系统化、科学化、法律法规依据惟一化。在规定自由裁量权时，尽可能缩小自由裁量的幅度，要严格规定城管行政处罚程序，通过严格的程序遏制行政处罚显失公正、公开等不合法、不合理现象。
    3、强化城管行政执法队伍的自身建设。 再完善的法律，都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执法队伍就很难形成合法、公正、公开办案的局面。因此，建设一支纪律严明、公正无私、政治坚定的城管行政执法队伍，是实现城管行政处罚公正、公开的首要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广大城市管理执法人员学习政治理论和政策法规，强化城市管理执法人员的业务培训，促进城市管理执法人员养成良好的职业道德，培养城市管理执法人员的分析能力和逻辑思维能力，不断提高城市管理执法人员的管理水平、执法水平和执法效率，从而真正实现城管行政处罚的公正、公开。
    4、建立完善城管行政处罚的监督机制。法谚说：权利的赋予是为了更好的行使权力。如何较好的行使权利是摆在每一个享有权力的机关和个人面前贯彻始终的问题。按照马克思辩证唯物主义的原理，其同样要从内外两方面来保证。从外部来说就是建立完善的城管行政处罚的监督机制，以促进城市管理执法队伍行使手中的行政权利。从完善城管部门的内部管理机制来说，就要建立健全各种制约机制。比如，许昌市城市管理局制定的“3+1”百分考核机制、内外监督机制、奖惩激励机制、“三线”规定等一系列制度，都无疑是一个有益的尝试。同时，要完善人大、政协、社会舆论等外部监督机制，既欢迎上级领导、同级其他部门的批评建议，也欢迎广大市民群众火眼金睛的监督举报，将城管行政处罚至于广大群众的监督之下。

（作者 河北省石家庄市城市管理局监察支队执法队员）
（本文照片由付慧提供）