• 永 嘉

    沈建国 陶文献 市容环境协管队伍已经成为上海活动于街面和社区中一支不可缺少的管理队伍。为了进一步提升这支队伍的效能，笔者对这支队伍的工作职责、运作机制等问题作一些探讨和思考。

　 一、组建市容环境协管队伍的社会背景

　组建市容环境协管队伍，是2004年上海市政府实事项目之一的万人就业项目中的一件实事。万人就业，是指由政府出资购买、政府特许经营或收费，以及无偿使用公共资源开展服务的一个社会管理和公共服务的项目。从全市社会经济协调发展的大局看，组织万人就业项目出自三个方面的需求：一是调整劳动力结构的需要。二是帮助就业困难群体实现体面就业的需要。三是政府职能转变的需要。实施万人就业，具有这样几个特点：一是就业容量大，能够创造大量的就业岗位，具有劳动密集型特点。二是符合就业困难群体需要。主要是能够安排失业、协保、农村富余劳动力，特别是长期失业的就业困难人员。三是可持续性发展。能适合社会管理和公共服务的长效需求，符合经济和社会发展过程中的长期需要。四是适应劳动者就业心理和愿望。能逐步推进劳动组织的规范化、社会化，同时提供技能提升机会与就业服务的支持。

　市容环境协管队伍，就是自2004年春起根据《上海市人民政府办公厅关于组织实施万人就业项目的试行意见》（沪府办2003第67号）的有关规定，在每个街道（镇）组建了非正规就业劳动组织性质的“市容环境协管服务社”。时至今日，上海全市已有242 个市容环境协管服务社，市容环境协管员达7937 名。从今年1月到6月，仅半年时间，全市共协管各类违章1605903起，清除门前废弃物27865公斤，清除“三乱”4089767处，收缴非法小广告9994公斤，督促整改的事件2250900起。这支队伍，已经成为全市市容环境管理不可缺少的队伍。

　二、市容环境协管队伍的运行机制

　组建市容环境协管队伍和赋予其的工作职责，是与社会发展现状相吻合匹配的。市容环境协管的主要职责，是协助街道、镇做好日常的市容环卫、市政、绿化等方面的管理、监督、检查、宣传劝导、资料积累和信息反馈工作。而在市、区两级层面，都设立了市容环境协管工作办公室，它的职能是具体指导、协调各街道（镇）的市容环境协管工作。

　当前，各街道（镇）的市容环境协管工作的运行机制，主要有三种模式：一是和街道镇）的城管执法队伍捆绑在一起，由城管执法队伍分管，约占40%；二是由街道（镇）的市容管理部门分管，约占10%；三是介于以上两种模式的松散型管理模式，约占50%。从实践看，捆绑式的运作机制，使第三层面的城市管理和城市执法混合交杂在一起，市容环境协管员参加城管执法的事屡见不鲜，因此市容环境协管员人身受到伤害的事时有发生，从严格的法律意义上来说，捆绑式的运作机制是不可取的。按照组建市容环境协管队伍的初衷，它应该是政府事务性岗位，而决不是第二支城管执法队伍。因此，改善市容环境协管队伍的运作机制拟从下列方面着手：

　1. 市级层面的市容环境协管工作办公室应当单列，不放在城管执法总队内，直接受市容环境卫生管理局领导。

　2. 区级层面的市容环境协管工作办公室设置在区市容环境主管局内。

　3. 街道（镇）市容环境协管工作应由街道（镇）市容管理部门负责。总之，从全市来说，市容环境协管运作机制应当全市统一。

　通过两年来的调研，我们认为值得肯定和推广的街道（镇）市容环境协管运作机制，具体有这样几项。第一，开展网格化管理。每位协管员都有指定的网格岗位，具体负责网格中的市容环卫、市政、绿化等相关的管理工作。第二，对问题严重的路段，由街道（镇）组织听证，市容环境协管队伍收集好听证的相关资料。第三，坚持上门宣传劝导的做法。一次不行两次。二次不行三次。以情动人，以人为本。第四，与街面房产业主经常联系，及时反馈街面店铺经营者的状况。从租赁的源头进行控制。第五，街道（镇）层面建立市容环境协管工作联席会议，不定期地向参加联席会议的相关管理部门通报情况，以解决实际存在的问题。

　三、怎样加强市容环境协管队伍建设

　队伍建设的水平与队伍效能的实绩，是成正比的。因此，要提升市容环境协管队伍的效能，必须加强市容环境协管队伍的建设。如何加强市容环境协管队伍的建设，可以从以下几个方面加以考虑。

　1. 队伍建设应服从全社会整体的教育而开展。这是一个方向性的问题。当前，上海正在开展“践行公共道德”教育实践活动，它是树立胡锦涛总书记提出的“八荣八耻”荣辱观的一条切实有效的途径。应当结合实际，将“八荣八耻”融入到具体的教育之中。把认真做好市容环境协管工作的一片热情，视如热爱社会主义祖国的具体行动。

　2. 队伍建设应注重其自身固有的特性而开展。这是一个务实性的问题。市容环境协管队伍是非正轨就业劳动组织性质的队伍，其人员结构、文化水平、素质教育等参差不一，我们不能强求他们接受一些不切实际的要求，但必须建立一整套最基本的队伍建设的规章制度。目前，全市已经出台了市容环境协管队伍的五项禁令和相关的一些管理制度，通过实践证明是行之有效的。当然，队伍自身固有的特性，也不是一成不变的，随着队伍建设的不断发展，也会发生潜移默化的变化，这是循序渐进的过程。

　3. 队伍建设应突出为城市管理作贡献而开展。这是一个关键性的问题。政府出资购买万人就业项目，其目的是要购买万人就业项目管理服务成果。否则，这宗买卖是亏本的。换句话说，政府出资组建市容环境协管队伍，其目的是要得到城市管理的成果。因此，队伍建设应突出为城市管理作贡献而开展。队规、队风和队纪要抓，但更重要的要突出城市管理的实效。一定要将队伍建设与一条路、一块网格和一个社区的城市管理实效相结合，只有这样，人民才会满意，政府才会认可，市容环境协管员的自身价值才能得到体现。

　4. 队伍建设应贯彻科学发展观的思想而开展。这是一个前瞻性的问题。到2010年上海“世博会”召开之际，目前现有的市容环境协管队伍中的70%的队员，将因达到法定的退休年龄而要离岗（女性的比例更大）。到那时，市容环境管理人力更是急需的。这是个很实际的矛盾，从现在起就要用科学发展观预测好，并做好相应的预案。另外，上海已经开始实施和运用现代科技网格化管理城市。这种新型的管理模式和市容环境协管队伍的上街管理如何衔接？如何协调？也必须认真地用科学发展观来加以分析解决。

　（作者：永嘉，中国社会科学院管理研究所特约研究员；沈建国，嘉定区新成路街道市政管理科科长；陶文献，嘉定区市容环卫管理署科员）