吴勤民
上海市副市长沈骏勉励世博保障岗点的城管执法队员
2012年4月19日由上海市第十三届人大常委会第三十三次会议审议通过的《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称《条例》）将于2012年7月15日施行。这个条例以规范城管执法工作为主线，确立了城管执法部门的法律地位，明确了城管执法权限的范围，规范了城管执法部门和人员的执法行为，加强了城管执法部门和政府相关部门的协作配合，强化了对城管执法工作的各方面监督，充分展示了城市管理执法体制改革的成果，顺应了上海经济社会发展的要求和人民群众的期待，有效地解决了城管执法实践中的一些突出问题。
《条例》的颁布实施，对加强城市管理行政执法工作，规范行政执法行为，提高行政执法效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，将发挥积极的作用。
法律的生命在于实施。《城市管理行政执法条例》颁布后，切实贯彻执行是关键。为确保《条例》正确、全面、有效地贯彻落实，我们要深刻认识《条例》制定的重要意义，正确把握《条例》的具体内容和精神实质。
一、要进一步坚持正确的执法理念，切实维护人民群众合法权益
行政执法是行政机关行使职权的手段和方式，也是与人民群众的权益直接相关的经常性的管理活动。因此，行政执法的质量和水平直接影响到依法行政和依法治国的实现。《条例》在总则第六条规定了城管执法工作原则，同时在执法规范等方面就切实贯彻这一原则提出了更加明确、更为严格的规定，提出了很高的要求。城市管理主体是市民，城管执法工作必须坚持以人为本的执法理念，实现为人民群众的利益和需求服务的目的。城管执法是政府公共服务性的重要体现，城管执法部门要按照建设服务型政府的要求，准确把握社会经济形势发展的变化，牢固树立城管执法与教育、疏导、服务相结合的观念，妥善处理严格执法与服务群众的关系，实现维护公共秩序和保护公民利益的平衡。要遵循合法、公正、公开的原则，了解依法行政对行政机关的基本要求，做到合法行政、合理行政，遵守法定的程序。要探索城市管理中的特点和规律，转变执法方式，促进执法方式的创新，适应社会转型需要。要坚持文明执法、规范执法，严格依法行政，提高行政执法的效果和水平，切实维护人民群众合法权益，实现执法效果和社会效果的统一。
二、要进一步加强执法队伍建设，提高城管执法效率和水平
执法队伍是落实城管执法理念和保障执法工作取得良好社会效果的关键，关系到党和政府的形象，决定着城管措施的效果。《条例》在总结近年来城管执法工作经验的基础上，明确规定要加强城管执法队伍建设，完善执法制度和监督机制，促进执法水平的提高。城管执法部门要按照《条例》的规定进一步加强队伍建设，打造一支政治坚定、作风过硬、纪律严明、执法严格、群众信赖的城管执法队伍。严格城管执法人员资格管理，优化和调整执法队伍的结构，是从源头上保证城管执法行为规范的重要抓手。城管执法部门要按照《条例》规定，实行对城管执法人员全市统一招录制度，公开考试、择优录取。城管执法人员经法律知识和业务知识的统一培训并考试合格，取得行政执法证件的方可从事行政执法工作。要通过经常性的教育培训，不断提高执法人员的业务水平和综合素质。加强城管执法队伍建设还需要相应的监督制度作保证。根据《条例》的规定，市城管执法部门应当建立全市统一的执法培训、岗位交流、督查考核、责任追究和评议考核等制度，促进执法队伍规范化、制度化的建设和管理。
三、要进一步规范城管执法行为，确保城管执法工作公正高效
城管执法部门是反映一个地方行政执法水平的重要窗口。《条例》重点对城管执法部门及其执法人员的执法行为规范问题作了严格规定，同时规定了相应的法律责任。城管执法人员从事行政执法活动，应当严格遵守上岗规范，按照条例规定着统一识别服装，佩戴统一标志标识，做到仪容严整，举止端庄，语言文明，执法规范。城管执法部门在查处违法行为时，应当向当事人出示行政执法证件，注重教育引导，根据违法行为的性质和危害后果，采取不同的行政执法方式。对情节较轻或者危害后果能够及时消除的，除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外，城管执法部门应当先对当事人进行教育、告诫、引导，并责令其改正；对拒不改正的，依法给予行政处罚。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。综合运用多元化的执法方式，改变单一依赖处罚的局面。
按照条例的规定，城管执法部门作出的具体行政行为，还应当注意保护当事人的权利，告知当事人所作出的具体行政行为的事由、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩、要求听证以及申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。当事人提出陈述和申辩时提出的事实、理由或者证据成立的，城管执法部门应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚。
《条例》针对执法实践中的现实问题，规定了扣押这一强制措施，明确了扣押的程序以及对扣押物品的处理等。城管执法部门依法实施扣押措施的，对扣押的与违法行为有关的物品，应当妥善保管，不得使用或者毁损。解除扣押后，城管执法部门应当通知当事人认领。当事人逾期不认领或者当事人难以查明的，城管执法部门应当及时发布认领公告，自公告发布之日起六十日内无人认领的，城管执法部门可以采取拍卖、变卖等方式妥善处置，拍卖、变卖所得款项应当依照规定上缴国库。
四、要进一步加强城管执法部门与相关行政部门的协作配合，形成城管执法工作的合力
城市管理执法体制改革后，提高了城管工作的经济性、有效性、便捷性，但城市管理对象的多元化决定了城管执法需要各个相关职能部门的协作才能取得更好的效果。在城市化进程加快的形势下，要妥善处理好社会利益矛盾，必须要有强有力的执法协作。《条例》总则第五条规定，建设、绿化市容、水务、环保、工商、房屋管理、规划国土资源、公安、财政等行政管理部门按照各自职责，协同做好城市管理行政执法的相关工作。同时《条例》第四章还专门规定了“执法协作”，从源头管理、信息共享、双向告知、案件移送、提供资料和专业意见配合、重大专项行动协助、公安机关保障等七个方面，规定了其他职能部门对城管执法工作的协作义务。从系统管理理念出发，为防止行政执法与行政管理活动相脱节，在城管执法部门依法集中行使有关行政执法权后，有关行政管理部门应当按照条例的规定，依法继续履行其他行政管理和监督职责。有关行政管理部门在履行其他行政管理和监督职责时，应当与城管执法部门加强协作，采取疏导措施，从源头上预防和减少违法行为的发生。城管行政执法部门和相关政府部门之间的协作配合，还要落实好《条例》规定的案件移送制度、执法配合制度、执法协助制度、信息共享制度和双向告知制度，确保职能无缝对接，共同履行好城市管理的职责。为确保城管执法工作顺利开展，公安机关与城管执法部门应当按照《条例》规定，建立协调配合机制。公安机关应当依法保障城管执法部门的行政执法活动，对阻碍城管执法人员依法执行职务的行为，应当及时制止；对违法《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为，依法予以处罚；使用暴力、威胁等方法构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、要进一步引导公众参与和社会监督，营造全社会共同维护城市管理秩序的氛围
加强公众参与是现代化城市管理主体创新的重要方式和实现城市管理模式化优化的必然选择，也是提高城市管理科学化和提升城市形象的要求。根据条例的规定，城管执法人员依法执行职务，受法律保护。公民、法人或者其他组织应当支持城管执法部门的工作，协助城管执法人员依法行使职权。城管执法部门也应当听取公民、法人或者其他组织的意见，不断改进和完善执法方式和方法。因此，各级人民政府和相关行政管理部门以及广播、电视、报刊等新闻媒体应当按照《条例》规定，加强城市管理法律法规的宣传，增强市民自觉遵守城市管理规定的意识，理解和支持城管执法部门和人员的工作。营造社会共同维护城市管理秩序的氛围。同时城管执法部门要按照《条例》的规定，向社会公开有关事项，受理公民、法人和其他组织对城管执法人员违法执法行为的申诉，定期组织社会评议，接受社会监督，建立与社会公众之间的良性互动关系，有针对性地改进城管执法行为，为进一步提高城管执法工作水平奠定基础。
上海市副市长赵雯（右一）上海市城市管理行政执法局副局长恽奇伟（右二）慰问在保护知识产权工作中作出贡献的城管执法队员
当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，城管执法工作面临着新的挑战。《城管执法条例》的出台也对城管执法工作提出了更高的要求。我们要以学习、贯彻《城管执法条例》为契机，努力实现城管执法工作的新发展，以更加优异的成绩为上海实现“创新驱动、转型发展”，为建设现代化国际大都市作出新的贡献。
（作者 上海市人大常委会法制工作委员会主任）
本文配图 张雪峰 简永清