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　　城温家宝总理在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》中曾说：“保护资源和环境，是难度很大而又必须切实解决的一个重大课题。”上海是一座特大型城市，要切实解决和提高市容环境质量，的确难度很大，特别是管理与执法。本文从城市管理行政执法环境着手，以期能凸显这一课题的冰山一角，供专家和领导参考。

　　一、城市管理行政执法环境的概念
　　执法是相对于立法而言的，执法顾名思义就是执行法律规范。行政执法环境，在广义上指的是围绕着所有国家权力机关、行政机关、司法机关和其他国家机关及其工作人员依照法定职权，通过法定方式，实施法律规范的活动的外部世界。狭义上指的是围绕着行政机关执行法律行为的社会环境，它自然也包涵着法制环境。
　　城市管理行政执法环境，是行政执法环境中的一个子系统。它必然会受到行政执法环境大系统的影响，但是也有子系统的独有特性。在中国现行的城市管理法律制度框架中，行政执法行为包括行政许可、行政确认、行政合同、行政检查、行政监察、行政处罚、行政强制、行政监督、行政建议、行政复议、行政裁决、行政奖励、行政处分等项行政执法活动。其中，实施法律规范的行政检查权、行政强制权和行政处罚权，是城市管理行政执法中最普遍、最敏感的行政执法行为，直接影响行政管理相对人的一方权利和义务。

　　二、城市管理行政执法环境的营造

   环境是客观存在的。环境可以营造，社会环境更可以营造。行政执法环境的营造，是全面推进依法治国进程中的一个重要环节，也是依法治市中的一个重要课题。现实生活中，人们多数是通过具体的执法活动来认识政府、认识法律。这种对政府、对法律的认识，反过来又影响着人们的行为。因此，这种对政府、对法律的好印象，有助于形成良好的法制环境，反之则恶化法律环境。现在，人们一提及行政执法环境，往往总是怨天、怨地、怨人，就是不怨己。研究认为，要营造一个和谐社会的执法环境，应该从执法者自身着手更新观念、培育权利义务观、形成信仰观、认同生态观。
　　1. 需要更新或消除的几种观念。一要摒弃执法就是管人的观念。持有这种观念的人，带着浓厚的计划经济色彩，人治的专制思想未消除，治人者与治于人者的传统格局未打破，心理上有“治人者”的强烈欲望，习惯于管人者自居，特别是对弱势群体毫无感情，蔑视公民的基本权利。在执法过程中重实体、轻程序，证据意识淡薄，法定程序随意理解，用另类眼光看人，甚至轻易地把当事人作为专政对象。二要摒弃执法就是执权的观念。持这种观念，就是把执行法律的过程视为行使公权的过程。传统的公私意识，是把公权对私权享有无可辩驳的支配权和国家权力。这是一种封建特权和权力至上的本位意识，是无视国家权力不得也不应当超越公民权利之上的立宪精神。三要摒弃执法是一种谋生的观念。有这种观念的人，把执法当作是自己的谋生手段。把法、权、钱联系在一起，并融入了执法的意识中去。因此，往往受利益驱动，追求经济效益，或滥用权力，以罚代法、巧立名目，乱罚款、乱收费；以权谋私，办“人情案”、“关系案”，搞权钱交易。甚至权力私有、权力商品化，搞“执法产业”，将执法当作发家致富的手段。四要摒弃执法就是“实用”的观念。这种观念，对执法采取了利已的和实用主义的态度。有的为我所用、各取所需；有的凭经验和习惯办事，任意解释法条，滥用法律手段；有的则心中无数，底气不足，怕当被告、怕出庭、怕败诉，能推则推，迁就当事人，以求得息事宁人；有的是服从领导意志多于服从法律精神，维护领导权威多于维护法制权威，自由裁量不顾及合理和公正。
　　2. 需要培育权利义务观。任何法律关系，其内容都是权利和义务，是法律思维方式的显著特征。法律对权利和义务的确定是很容易的，问题是当某一行为，既未被法律规定禁止又未被法律规定允许的时候，应当如何对待权利和义务？是采取权利推定优先还是采取义务推定优先？在专制社会，法律规定的权利可以被任意剥夺。因此，古代有“民可告官但不可告官府”的说法。由此可见，在专制社会，政府所采取的是权力推定优先的观念。在法治社会，国家的一切权力属于全体国民，政府的权力来自国民授权并须依法执行。再者，由于政府公权力的滥用导致的恶果远比私权利的滥用危害大得多，因此对政府要实行义务推定优先。这，就是有限政府。对于国民而言，政府不得强迫其做法律不强迫他做的事情，不得禁止其做法律不禁止他做的事情。在法无明文规定的情况下，实行权利推定优先的原则。同样，由权力推定优先观衍生的是：当法无明文规定时，在两个或两个以上平等主体之间（即私法领域）奉行的是“意思自治、契约自由”原则，只要不违法，任凭你可以天翻地覆。
　　此外，要正确对待权力和权利，还要正确处理公权力和私权利的“势力范围”。在立法上，政府公权力与私权利要在不同的生活场域求得平衡，公权力不能不分范围地随意介入私人生活场域。
　　3. 需要形成信仰观。我国法治现实的真实情况是：我们一直比较强调并进行着硬件系统的法律制度建设，较为忽视作为软件系统的法治精神与情感。一直迷信与崇拜国家政权的强制与威慑，而较为忽视作为社会主体性与自我意识，以及在此基础上的对法律的自觉认同和尊重。在实践中，伴随着法治化进程，必然会产生两种与法治根本相悖的社会现象：一方面，社会公众始终认为法律对自己来说是一个外物和异己的东西，不是自己的生活需要而是社会强加的。因此，时时想到的是远离、规避和拒斥。于是，法律丧失了其神圣性、至高性和权威性，丧失了与其相应的效力。另一方面，在外力的强制与威慑下，社会公众无可奈何地被动服从法律，逐渐麻木了其自主判断的神经，将其愿望和期待埋在了心底，在逐渐泯灭了参与热情的同时，也丧失了独立的平等人格。于是，顺从的、充满奴性的依附人格长成了。在西方，法治思想沉淀已有300多年历史，这使得洋人从孩提时便养成了对法律充满宗教般虔诚的信仰，主动积极接受现有法律，而不是被动服从。诚然，养成对法律充满宗教般虔诚的信仰对我国国民来说，还是很艰难的。
　　4. 需要认同生态观。法治，也是存在生态环境的。公民的法律意识、法官素质、司法体制、侦察水平等诸多要素，构成了法治生态环境。有人认为，要实现法治很容易，只要“移植”西方先进的法律制度就大功告成了。其实，这是一种错误的观点，最多是实现了“法制”，而不是“法治”。众所周知，“法治”不仅需要“法制”，更重要的是法治需要与之相适应的生态环境。打个比喻，给原始人穿上西装打上领带配上笔记本电脑。从形式上看虽然原始人具有现代人的特征了，但其绝不是现代人。这说明，法律制度是深深扎根于公众较强的法律意识和完善的司法体制，以及法官的高素质之中的。

　　三、构建和谐社会的城市管理行政执法环境应关注的几个问题
　　消除不良执法思想观念，确立正确的执法观念，比一种制度的颁行或机制的建立艰巨得多，不可能一蹴而就。当前，构建和谐社会的城市管理行政执法环境应当密切关注以下几个问题：
　　1. 树立宪法至上的意识。宪法是国家的根本大法，是其他法律的立法依据，是一切国家机关、社会团体以及公民的最高行为准则。宪法的基本功能是保障公民权利、限制和规范政府权力。我国宪法明确规定了公民的基本权利和义务、国家机关的职责与权力等方面内容。自由是一切公民权利的出发点，从自由派生的一切公民权利是宪法保障的基本归宿，宪法对公民权利保障的终极目的，不过是体现国家主人即人民的自由而已。我们要按照党的十六大精神，推进依法治国，为全面建设小康社会提供有力的法治保障的要求，实施依法治国方略。依法治国首先应该是依宪治国，依宪行政、依宪执法是依法治国的灵魂和精髓所在。因此，各级行政机关要牢固树立宪法意识，确立宪法至上的观念，遵守宪法的各项原则和规定，维护宪法的尊严和权威。在行使行政权力、执法权力、管理行政事务以及组织行政、执法工作时，必须依照宪法的条文和精神来办，树立人性化的执法理念，切实保障公民的权利不受执法权力的任意侵犯，防止随意限制、剥夺公民权利的违宪现象的发生。
　　2. 树立程序公正意识。法律程序是执法机关执行职务、实施执法行为的方式、方法、步骤、顺序和时限的总和，是保障执法机关依法办事、公正执法的重要方面。法律程序的实质，是限制恣意。它是控制权力的重要机制，是保障公民权利的重要途径，是保证权力行使的合理性的有效措施，是维护国家与社会的稳定的有效条件。现代的宪政立法理念不仅以追求客观或实体公正为目的，更以追求法律程序公正为途径。任何法律都必须通过一定的程序才能真正得以实施，程序的独立、中立、公开和程序中的表达自由体现了程序的公正价值。程序规范与实体规范只有在有机结合中才组成法律。因此，端正执法思想必须树立程序公正意识，坚持实体与程序并重的原则，严格、文明、公正执法。严格按照法律程序的要求实行政务公开，建立权利告知和听证制度、公开办事程序。不论是适用简易程序，或者是适用普通程序，都应按照法律程序的规定执行。
　　3. 树立为民服务意识。人民是国家的主人，国家是公民的集合体，国家权力是公民权利的派生和延伸，机关所行使行政执法权是人民赋予的。保障公民权利，维护最广大人民的根本利益是其执法行政的出发点和归宿。其本质是实践代表最广大人民的根本利益，实践为人民服务的宗旨。要树立正确的政治观，清醒地认识到在法治国家，没有公民意识就是政治不纯的表现。各级行政管理部门要把执法行政的过程，作为为人民服务的过程。在制定各项决策和出台各项措施、行使行政行为中，都要躬行全心全意为人民服务，放下架子、沉下身子，彻底克服对待当事人冷硬横推的态度，倾听基层单位和人民群众的呼声，真诚关心社会弱势群体的冷暖疾苦。把群众呼声作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，把群众的利益作为第一考虑，把群众的满意作为第一标准。真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
　　4. 树立大局意识和责任意识。执法思想是否端正，执法活动是否公正，不仅关系到本身在人民群众心目中的形象，也直接关系到党和国家形象、威信及其与人民群众的关系，关系到共产党执政地位的巩固，关系到党的事业的兴衰成败。各级行政管理部门要进一步端正执法思想、提高执法品质，改善执法形象，牢固树立大局意识和责任意识。通过执法活动，保护先进生产力的发展，保护先进文化的发展，保护人民群众的根本利益不受侵犯。体现出对党、对国家、对人民利益负责与对法律负责的一致性。实现严格执法与公正执法、文明执法、模范守法、提高效率的辩证统一，在全社会真正实现公平和正义，展示我国的司法文明和政治文明。

（作者：上海市嘉定区市政管理局科长）