曹 龙
作为公共行政管理意义上的政府执行力，从某种程度上可以看作是政府实施公共政策最大限度地实现政策有效性的能力。随着政府执行力建设于2006年被第一次写入《国务院政府工作报告》、正式纳入国家治理范畴，加强政府执行力建设已不仅是一个纯粹的理论问题，更是一个十分紧迫的实践问题。本文试在对浦东环卫部门执行力建设实践进行反思的基础上，引入政策网络这一新的研究视角，运用协同学的研究方法来探讨政府环卫部门执行力建设的新路径。
一、浦东环卫部门执行力建设现状分析
自2006年起，浦东环卫部门执行力建设开始引起相关主体的高度关注，逐渐进入快速发展期。几年来的实践，对于环卫部门执行力的认识得到进一步深化，形成了“执行组织说”、“权力影响说”和“要素关系说”等主要观点，一般把执行力看作是源于政府部门组织内部的素质和结构，或是权力结构权威作用的结果，亦或是政府组织同环境要素综合而成的总体力。
基于上述观点，在实践中探索建立了“自上而下”和“自下而上”两种推进路径：前者将政府执行力归结为政策制定者对执行规范的理性设计以及严密的控制指挥，把有效监控当作是影响政府执行力的关键性因素；后者则认为政府执行力来自于执行者的自由裁量空间和执行者的承诺与技巧，强调执行者的权力、利益、意愿和方法直接影响执行力。上述两种路径在一定程度上切实促进了环卫部门执行力的提高，对于改善浦东环境卫生面貌起到了积极作用。但是，客观地说，由于受理论视野局限性的制约，这样两种路径对于政府执行力形成和提升的认识仍过于简单化和机械化，在本质上属于影响力推动模式和决策力推动模式，其有效运行的两个逻辑前提缺乏稳固性和必然性——前者要求上级具有强大的权威性，由此必然导致该模式人治色彩浓厚，存在“人存政举、人亡政息”的弊端；后者要求决策与执行具有紧密的关联度，然而事实上并不是所有决策制定出来就必然被执行。由此，致使上述两种路径在一定阶段后就必然陷入困境，进而限制了政府执行力建设的可持续发展。当前，浦东环卫部门执行力不足的外在表现，可以从以下四个方面进行把握：
1.执行“尺度”偏差——一般表现为选择执行和歪曲执行。政府职能部门在执行环卫公共政策过程中，往往不适当地使用自由裁量权，对不同政策目标团体（即政策直接作用影响的对象）采取高低不等的差别化标准，违背了政策的公平公正原则，损害了公共政策的整体效果。
2.执行“速度”缓慢——一般表现为消极执行和被动执行。政府职能部门执行环卫公共政策往往不注重时效性，执行过程缺乏热情和激情，“上不推，下不动”，造成政策落实迟于规定节点。
3.执行“力度”疲乏——一般表现为应付执行和虚假执行。政府职能部门执行环卫公共政策往往习惯于“以会议贯彻会议、以文件贯彻文件”，片面追求表面形式，不讲究实际成效,致使政策执行打折扣、不到位。
4.执行“角度”僵化——一般表现为机械执行和错误执行。政府职能部门执行环卫公共政策不注重执行机制和执行方法的创新，政策执行往往采取教条主义和主观主义的执行态度，全然不顾是否符合本地实际和群众意愿，造成政策目标与政策效果之间的“漂移”。
观念决定思路,思路决定出路。综合以上分析，我们可以作出如下简单判断：要全面提升政府环卫部门执行力，切实突破执行力不足瓶颈，毫无疑问地必须依赖于理论视角和实践路径的创新。
二、政策网络中政府环卫部门执行力的生成机制
政策网络分析是上世纪80年代以来兴起的一种新的理论分析方法，认为“权力结构、政府结构、市场结构和社会结构之间的互动关系构成了政策网络，这个网络有助于政策的形成与发展”。该理论把政府之外的民间组织、利益团体甚至公民个人都纳入了研究视野，将政策过程理解为多元利益群体复杂的协同互动过程，不仅突破了精英主义模式和理性主义模式，而且深化了多元主义模式。在政策网络的视阈内，政策执行可以描述为——行动者在政策网络结构中互动，形成一定的政策结果，政策结果反过来又影响行动者下一步行动的辨证过程。从政策网络视角解析政府环卫部门执行力问题，它应该是在政策网络中政府结构（特指政府环卫部门）通过同权力结构、市场结构、社会结构的协调互动中形成和展现出来的。对政府执行力必须从上述结构的相互关系中来把握，政府执行力的提升也是在上述结构形成的网络中实现的。
毋庸置疑，当下浦东仍处在由传统社会向现代社会转型的过程中，所形成的政策网络由此既具有内部特征的两重性，也具有外部形态的两重性。从要素的依赖性、互动的持续性、规范的认同性、社会的自主性等特征进行考察，浦东环卫政策网络可以分为权威主导型网络结构、政府自主型网络结构、平等互动型网络结构和团体制约型网络结构等四种类型。根据协同学的支配原理——在政策网络临界点，各结构中的某一结构的行为参量或者导致各结构间协同合作的某些参量，一旦成为序参量就开始决定政策网络的走向和性质，各结构则将按序参量的指令产生相应行为。在抽象的意义上，政府执行力主要是在政府结构同某些结构的重点协同中产生的。当然也应当强调，各结构同其他结构都存在着协同互动关系，政府执行力是同各种复杂的协同运动关系紧紧缠绕在一起的，用一种因素甚至几种因素来说明，都是不全面的。
总之，政策网络状态下的政府执行力的性质、程度和变化等特征，是由构成政策网络的各种结构的不同关联和协同方式决定的。在政策网络中存在着权力结构、政府结构、市场结构和社会结构之间的关联形成的协同运动。不同结构之间的关联程度弱到不能束缚各结构之间独立运动的程度，政策网络就处于无序的状态，政府的执行力就无法展现出来。随着控制参量的变化，各结构之间的关联度不断增强，其无规则的独立运动相对变弱，当控制参量达到阈值时，政策网络中开始出现由关联所决定的各结构间的协同运动，政府执行力在协同运动中不断升值和逐渐展现出来。这就是在政策网络状态下政府执行力形成的内在机制。
三、政策网络形态下提高政府环卫部门执行力的路径
政策网络的发展或演化有两种趋势：一种是从有序自发地向无序状态变化；另一种是在一定条件下，可以从无序突变到有序状态。在无序状态下政府执行力就会受到某种压抑，只有在有序状态下政府执行力才能显现出来。限于篇幅，这里不讨论政策网络状态形成和演化的具体动态过程，而只是从静态意义上对有序政策网络形成状态下的政府环卫部门执行力建设提出设想。由于政府执行力在不同政策网络类型中发生模式不同，对于政府结构而言即政府环卫部门，进一步提高政府执行力，应当着力建立与之相适应的实践路径：
1.面对权威主导型网络结构，着力提高政府结构的政策学习水平。在这种网络中权力结构居于支配地位，决定政府执行力的核心要素来自于政府环卫部门对政策的学习力。这种政策学习力是全方位的，既包括对价值的学习，也包括对目标和规范的学习。具体路径可以归结为“三个化”，即政策信息化——建立有利于政策信息流通的信息平台，让有关公共政策信息向政府环卫部门及时、准确、全面公开，促进政策信息的交流与共享，避免因信息不对称造成不必要的冲突；政策法制化——制定与政策相衔接和相匹配的制度性规范，进一步提高政策的可操作性和实践性，杜绝政策漏洞和人治现象；政策转移化——建立政策转移机制，增强转移的知识、条件和速度的研究，将已有政策从一种权限用于另一种权限，进一步发挥好政策的“放大效应”。通过有效政策学习形成政府结构与权力结构的协同运动。
2.面对政府自主型网络结构，着力优化政府结构素质与能力建设。由于政府结构在该网络中起主导作用，提高政府执行力的关键因素来自于政府结构本身，包括政府自身素质和政府组织结构。按照结构功能主义的看法，结构决定功能。因此，除要提高环卫部门自身素质（道德素质、执行意识、专业知识等）外，更应该注重科学地设置政府职能和政府结构，推动政府环卫部门的“扁平化”，尽量减少政府环卫部门的执行层次和不必要的中间层级，以提高执行效率。这里着重强调两点：一是要切实解决“职责同构”、“上下对口”问题。“职责同构”、“上下对口”这种做法仅仅是从主管部门便于管理的需要出发，而从分工和效率的角度看，并不是所有下级都应该做和它的上级同样的事，有的事情可以由某一个单一层级完成，不需要多级的纵向安排。二是政府环卫部门应当形成决策、执行、监督和参谋咨询适度分开的组织结构。政府执行力并不是一个单纯的执行问题，而是一个包括了决策、执行、评估、监督等诸多环节合力，在不同环节提升政府执行力的着力点也有所不同，为此应该注意组织设置的科学性和系统性，协调好决策、管理、执行、评估、监督和参谋咨询等部门的关系，使得各个部门之间各司其职、协调合作。
3.面对平等互动型网络结构，着力强化政府结构与其他结构协同的基础。权力结构、政府结构、市场结构和社会结构在该政策网络中处于平等地位，影响政府执行力的主要因素是各结构在互动中协同的层次，也就是导致各结构间协同合作的基础，主要包括价值认同、目标认同、规范认同、行为认同等参量。作为政府环卫部门，应该促进上述认同在其他结构中的巩固和强化，以保障政策网络稳定健康运行。其一，弘扬公共责任精神。实施全方位的系统化的公共责任教育，强化各结构对市容环卫事业的归属感与认同感，在多样化的宣传中逐渐形成认同。其二，开放公共生活。切实保障各结构的各项权利，减少和消除不恰当的“准入门槛”，鼓励和推动各结构积极参与公共环卫实践，在常态化的参与中不断扩大认同。其三，完善各项制度。奖励所有遵章者，惩罚所有违规者，在旗帜鲜明的奖惩中进一步发展认同。
4.面对团体制约型网络结构，着力增强政府结构对利益群体诉求的回应能力。这种政策网络的主要特征表现为利益群体在其中发挥着主要作用，在利益群体的作用下，政策制定是对它们利益诉求回应的结果，政策执行过程也就成为它们的利益诉求实现的过程。由此，政府执行力主要决定于政府结构对利益群体诉求的回应能力。政府环卫部门进一步增强回应能力涵盖三个基本唯度：从回应途径看，既要以代议民主制（人大等）增进对利益集团的回应性，又要通过引进参与制民主（问卷调查、决策听证等低高度参与形式）增进回应性；从回应方式看，既要通过电子化政府建设改进回应的应答系统，又要转变政府资源整合方式变革回应的行为方式；从回应流程看，在环卫部门与利益集团互动中实现回应由“利益集团→政府→利益集团”的循环，并将前馈控制与反馈控制结合起来。
政府环卫部门执行力建设在政策网络视角下展示出了十分复杂的图景，涉及到大量的动态的非线性的循环往复的互动活动。这种互动过程对政府环卫部门执行力建设起着基础性作用，与本文建构的实践路径应该说属于“本”与“末”或“源”与“流”的关系。如何清晰地描述出政策网络演进和变化的互动过程，毫无疑问更为重要，有待作进一步的研究。
（作者：上海市浦东新区水域环境卫生管理署秘书）