夏苏湘
当前，我国垃圾处理产业化不断深入，垃圾处理市场已经从导入期进入到成长期，并正向成熟期迈进。垃圾处理产业初具雏形，垃圾处理资本市场蓬勃发展，垃圾处理市场容量有了显著增加，市场渗透率迅速提高，进入环卫行业的企业数量也在迅猛增加。同时，垃圾处理方式、垃圾处理设施的落地与实施，以及垃圾的治理如何与生态环境保护与人民健康的保护相协调等问题，也成为公众关注的焦点。
运营企业往往注重经济效益，而忽视社会效益和环境效益，一些不按规范操作运行、偷工减料、弄虚作假、不达标偷排等行为时有发生，由垃圾处理问题引发的群体性事件也有频发之势。然而，市场机制的引入不能改变垃圾处理行业的公益性，又直接关系到公众利益和公共安全，关系到城市经济和社会的可持续发展。为此，垃圾处理的行业监管已成为亟需研究和探讨的课题。
一、监管现状与存在的问题
1. 监管现状
近年来，国家相继出台了许多有关垃圾处理的行业监管政策，如，加强城镇生活垃圾处理场站建设运营监管、加强市政公用事业监管和进一步加强城市生活垃圾处理工作等等文件和规章，还分别明确了行业主管部门的职责和准入监管、服务质量监管、成本监管、安全监管等具体的责任。还对完善法律法规、严格准入制度、评价制度、加大监管力度和政府组织管理等提出了明确的指导意见，提出了开展第三方监管模式的探索，等等。为规范运行监管行为，国家住建部即将发布《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》和《生活垃圾填埋场运营监管标准》，详细规定了包括基本运行条件、运行过程、污染防治设施配置及运行效果、安全生产和劳动保护措施等技术要求。
为规范城市垃圾处理运营监管，保证其运营管理水平，北京市、杭州市、深圳市、福建省、济南市、广州市等一些省、市及地方政府根据国家相关法律、法规和行业标准、技术规范，也相应制定了本区域的垃圾处理运营监管办法和考核标准等，为各地建立与完善垃圾处理行业监管体系和对垃圾处理设施的依法监管提供了依据。
目前，全国监管方式主要以政府直接监管为主，由行业主管部门派驻现场人员或委托事业单位承担大部分监管责任，监管方式较为原始，主要依靠监管人员个人责任心和专业素质，手段是“望、闻、听”。但部分城市已经开始在设施运营监管方面引入信息化技术，搭建软件平台，建立 数据中心，设施处理量实时报送、分类、汇总，实施在线监测，在设施内不同位置安装摄像头，对整体情况和设备运行进行实时监控。
广东省佛山市采用招标方式选择专业公司对填埋场和焚烧厂运营进行第三方监管，开始了委托专业公司的第三方监管的新尝试。监管内容主要突出对填埋场的地表水、地下水、垃圾渗滤液等环保指标进行实时监控和考核评估，同时掌握其财务、建设等运营情况，包括建设运营过程的技术、经济、环保等指标，考核评估设备管理、填埋作业等六大类共20个指标。通过对比可以看出，对于大型项目或者大型复杂项目，特别是业主管理能力不强而财力上又比较宽裕的地区，政府部门可以采用引入第三方专业化监管的模式，这样可以充分利用专业公司的技术力量，对垃圾处理设施进行有效监管，而政府方则可以提高行政效能，真正实现宏观管理。
2. 存在的问题
与全国大中城市的垃圾处理市场的开放推进速度相比，行业监管相对滞后，从长远来看，由于监管不到位带来的潜在损失将是巨大的。
（1）监管的意识不到位。一是政府职能部门对垃圾处置服务的行业特性认识不足，没有意识到垃圾处处理已经成为重要的社会扰动因素，以及政府公共服务的一项重要职责；二是政府职能部门对监管的本质及其内涵的认识不清，对于监管也是公共服务缺乏认识，对于监管什么、怎么监管，心存疑虑，对监管的方针和目标缺乏统一的政策指向；三是运营企业对接授监管的责任认识不到位，存在普遍的对抗情绪，一些企业错误地认为设施运营完全是自己的事情，容易产生追求利润的最大化而忽视公共利益、环境利益的错误倾向。
（2）科学的监管体系尚未建立。目前很多地方政府并没有建立起适合自己的监管体系和监管方法，未制定完善的监管法规与标准，政府监管机构不清晰，大部分职能分散在不同的政府部门，大部分城市尚未建立明确的监管机构，行业监管仍停留在“头疼医头，脚疼医脚”阶段，如对于价格的监管仍只停留在对成本的监管上，对处理质量的监管也仅限于末端的抽查，没有形成对全过程的监管，而对环境的监管仅依赖于环保部门和运营企业的监测，缺少行业监管的相关监测。
（3）监管能力严重不足。监管能力低也是目前许多地方政府面临的主要问题。监管仍简单粗放，监管的手段单一、技术含量不高，人员配备不足或者专业人员缺失，监管机构专业化程度不高，监管人员技术水平低，监管设施不足，不能有效监督设施的建设和运营，出现问题无法及时解决，制约了对垃圾处理设施全过程、全方位的监管，造成公众对监管工作的不满意、不信任。
（4）社会监管机制缺失。目前也存在着诸如听证会等对监管机构形成约束的社会监督，但这种监督有些往往是流于形式，导致设施运营监管公开性和透明度不能满足公众的期望，得不到社会公众的有力支持，没有真正起到监督的作用。同时也缺乏对监管机构和监管人员的有效考评机制，监管队伍的纪律和工作效率得不到保障。
二、国内外经验与发展要求
1. 国外经验
英国、美国和新加坡监管中的立法先行、监管机构独立、对监管机构的监督机制健全、监管程序公开且透明等具有共同之处，同时他们根据各自国家的自然环境、政治经济体制的不同在监管机构的组织模式、内部的治理结构、价格监管方式等方面有所差异。国外发达国家公用事业监管已有比较成熟的经验，可为我国建立有效的行业监管体系提供参考。
（1）以立法为先导。通过监管立法，确定监管机构，明确监管机构的职责、监管目标和内容、监管程序和方法等，这些国家的监管都是在清晰、完备、操作性强的法律框架下进行的。
（2）监管机构相对独立。其独立性主要体现在三个方面：监管机构都是经国会或议会决定，依法设立；监管机构虽隶属于政府，但都相对独立；监管机构的经费来源不同，但都相对独立。
（3）对监管机构的监督机制健全。由于相对独立的监管机构监管时具有一定的自由裁量权，因此，英国、美国和新加坡等国都从立法、司法、行政和社会等方面建立了比较完善的对监管机构实施监管的监督机制。
（4）监管程序公开、透明。三个国家的监管程序都有严格的安排，通过各种途径向公众发布，公开、透明的制度安排，能保证监管机构公正、合理地实施监管，防止其滥用职权，也增强了公众和企业对监管机构的信任及监管机构的权威性。
在我国，香港、澳门特区政府监管的特色则是充分依托第三方服务。设置了专门的监管机构，落实了监管代表，并购买第三方监管服务。监管机构履行监管职责是贯穿全程的。监管机构对垃圾处理设施的招标、设计到建设、运营直至封场的全过程实施监管。在生活垃圾处置设施监管过程涉及专业性较强的工作委托第三方的独立顾问公司负责，如环境监测、财务状况核算等。独立顾问公司的费用由运营方承担，但其工作只对政府监管部门负责。监管机构和运营企业每年均可协商调整垃圾处置费价格，从而保证了政府、企业的双方利益。
2. 发展要求
温家宝总理今年3月23日主持召开了进一步加强城市生活垃圾处理的工作国务院常务会议。他提出要强化监督管理，完善法规标准体系和市场准入制度，加强对设施运营状况和处理效果的监管，开展年度考核评价并公开结果。完善全国垃圾处理设施建设和运营监控系统，定期开展排放物监测。
“十二五”期间，在《全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中也对建设和完善国家与省级监管体系提出了具体要求。其建设任务为：充分利用已有数字化城市管理信息系统、市政公用设施监管系统和环境监管系统，完善生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系；生活垃圾焚烧处理设施，应安装排放自动监控系统和超标报警装置，以生活垃圾焚烧厂为重点，加快推进运营过程实时监控；在2015年底前，焚烧处理设施的实时监控装置安装率达到100%，其他处理设施达到50%以上。其建设要求为：加强城镇生活垃圾无害化处理设施建设和运营信息统计；重点推进对焚烧厂主要设施运营状况、卫生填埋场填埋作业等实施实时监控，加强对焚烧设施烟气排放以及卫生填埋场渗滤液和填埋气体排放的监测。
三、对行业监管的几点思考
1. 转变观念，提高监管意识
在环卫市场准入后，行业主管部门就由对垃圾处理设施负责，转变为对人民群众消费者负责，政府的职能转变为：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，市场监管成为政府的重要职能。垃圾处理的自然垄断和公共产品属性，决定了政府监管市场的基本职责，维护市场秩序，促进公平和效率，政府责无旁贷。所以，政府依据实际情况，按照国家和地方对于监管的要求强化监管意识的培养并切实加强监管就显得尤为重要。
2. 顶层设计，完善监管体系
根据目前改革的形势和要求，需要政策设计者们从战略的高度思考行业监管理念、监管总体思路、监管原则及监管目标等重大问题，借鉴国外先进经验，逐步探索建立适合地区经济社会发展和符合监管要求的行业监管体系框架，包括监管的法律、规章及其标准和规范、涉及范围、监管程序、监管内容及监管规则等方面。并确立监管机构的法律地位，明确政府及其监管机构与投资者、经营者之间的法律关系，厘清投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，已成为构建垃圾处理行业监管体系的重中之重。
3. 充实内容，实施全程监管
从现有垃圾处理设施监管的实际来看，各地更多的是注重对垃圾量实施计量监管以及出现问题的事后监管，对于环境质量也多是依赖运营企业所委托的监测。实事上，垃圾处理行业监管，从过程上看，应该是对垃圾处理项目规划、建设、运营和终止的全过程监管；从内容上看，是对市场机制、建设质量、运营工况、环境质量、安全生产和技术经济等方面的监管；从对象上看，不仅仅是对运营企业的监管，还应有对监管机构或人员的监督，以及引入公众参与和社会监督机制。因此，逐步实施对垃圾处理设施的全过程、全方位监管，是提高监管效率和监管质量的重要因素。
4. 创新机制，提高监管能力
垃圾处理行业监管工作的独立性和专业性，不仅涉及工程技术、环境技术、公共管理、财务、法律等不同学科不同专业，还涉及到监测、监控等技术装备，监管工作内在的专业性特质要求监管人员具有相应的专业技能，才能胜任监管工作。通过专业培训、引进人才和建立后备人才库为监管队伍长期、稳定地提供人才；同时，探索创新委托第三方专业化监管方式，以及逐步储备一批包括行业专家、经济学家、律师、会计师、审计师、财务分析师等组成的专家库或服务机构(企业)，为监管提供技术支撑，同时还应增加先进的监管设备和手段，实现高效的、科学的的专业化监管。
（作者：上海市环境科学研究设计院副总工程师、教授级高级工程师）
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