庄 华
城市作为人类文明与进步的标志，是经济和社会发展的主要载体，也是推动现代社会前进和发展的主要动力，而城市管理则是促进城市发展的龙头，是城市正常运转的发动机,它对整个社会的文明、城市的现代化水平以及对提升城市品位和城市居民的幸福指数起到了关键性的作用。
然而，任何事物总是一分为二的，随着经济社会的发展，一些有悖城市市容环境的现象逐步产生，其中跨门营业、乱设摊，是违法现象中较为突出的现象。这已成为有碍社会秩序、影响交通安全和城市环境质量，在一定程度上制约着城市的健康快速发展，同时也给城管执法增加了难度。因此，在“后世博”的城市管理工作中必须切合实际，创新工作方法，遏止这一违法占道经营行为的发生和蔓延。
一、跨门经营行为的基本方式和产生的原因
城市中存在跨门营业现象的形式和产生原因，大致表现在以下几点：
（一）以直接占用人行道并形成一定规模经营的方式。这种跨门营业商家主要是餐饮店、水果店、百货杂货店等，经营行为通常都以占用门前的人行道的方式，在占用的人行道上摆摊设点，如盒饭摊、快餐制作、夜排档、家具店等，而一些水果店则将水果盒放置人行道上，叫卖商品，将公共的城市道路人为地改变成自己的经营场所。
（二）以不规范或违法占用规定场所以外空间经营的方式。这种经营者的经营行为是在有关政策规定制约下的一种不规范性活动。经营户具有相对固定性的经营场所，虽然不能从宏观上随意改变经营场所和经营范围，但因场地所限，根本不具备室内经营条件，如摩托车修理、洗车场点、铝合金加工店等,在其范围之外做出适当的超越或调整，超越至规定空间以外的地方。
（三）以灯箱广告形式为主的跨门占道经营方式。占道经营的商店大多为餐饮店、发廊、足浴和娱乐场所等，经营者往往选择城市的中心地区、主街干道、人流量大的路段街口街头放置灯箱广告，竖立在立面上的店招店牌超规范向外延伸，其垂直投影面下的空间作为占道经营场地，以扩大受众面。这些广告设置制作简单，具有一定的反复性，直接产生城市六乱，损害市容市貌，破坏城市规划秩序，而且城管部门对这种流动性强的违法现象的管理人力、物力消耗大，实际效果差，城市管理成本较高。
从上述违法现象的产生来看，其主要的原因有两个方面：一是主观原因。经营者对城市管理方面的法律、法规、规章制度意识淡薄，在市容环境和经济利益碰撞中，往往会偏向于后者。同时，经营者受到传统思维的影响，他们对占道经营行为的认识不到位，许多经营户认为通过自己的辛勤劳动获得的报酬很合理，特别是跨门经营行为的经营户，认为在自己店面前占道经营是很合理的，甚至潜意识当中就没有主动搬迁占道物品的意识，象这类经营在水果行和快餐店等行业比较普遍。另外，一些经营者受眼前直接经济利益的驱使，产生某种故意行为，为了使买家能及时“看到”其经营的商品，人为地将商品违法占道摆放或经营，这些经营户无视城市管理的法律法规，随心所欲，在经营行为上造成占道违章；二是客观原因。城市市政设施建设不到位，没有严格区分经营户的经营场地和范围，这也是引起经营者跨门营业的又一诱因。另外，工商法规不尽完善，在对经营户经营范围的核定时，一些项目并未对其经营场地予以明确规定，特别是一些经营饮食、修车、铝合金加工等项目无明确场地要求，这给商贩占道经营以可乘之机，造成跨门营业现象的产生。
二、城管执法实践在控制跨门营业中的运用
从跨门营业行为产生的原因来看，存在有其特定的因素。经过几年的执法实践，我们摸索出了一套有效的方式和方法，推进了跨门营业治理工作。
（一）以契约形式明确商家责任义务。这主要是签订门前环境责任书为契机，建立沿街道路各商店的基础资料，并安排队员对商家挨家挨户上门宣传，除了逐条耐心解释综合门前环境责任书的义务外，还向店主宣传有关制止跨门营业的法律法规，并由大队同各商家签订以控制跨门营业为履约目标的协议，用契约形式明确了商家责任义务。
（二）依托网格化平台，做到及时发现、及时处置。考虑到跨门营业的违法现象的综合性和反复性强的特点，大队充分依托网格化信息中心的平台，通过与网格化信息中心的互动、与有关部门的联动机制、部门间双向告知和网格巡察制度等，有效整合了执法资源。同时，大队又建立了应急分队，发现一些突发性的违法现象，及时赶赴现场进行处理，做到问题出现一个、发现一个，就协调一个、解决一个、巩固一个。
（三）试行综合门责联保制。综合门责连保制是将沿街道商店、企事业单位连成一片（区域），选定相连的几户商家，企事业单位中的某一人担负组长，负责对该区域的日常监督；同时由街道出资招聘一名市容协管员负责日常责任区的市容环境，督促清扫工负责清扫工作，当城管队员在巡察时，遇到跨门营业等问题找组长，由组长将信息反馈给违章单位。目的是通过自保、联保的形式增强商家的自主和责任意识。
可以说，上述一些方式方法，对控制跨门营业和遏止跨门营业现象的蔓延收到了较好的效果。
三、治理过程中遇到的问题和困惑
近年来，城市管理执法部门在控制跨门营业方面确实做了一些工作，但在具体实施过程中，跨门营业的情况仍是甚为堪忧。具体表现为其反复性强，城管执法缺乏相应的强制手段,如果这些现象不能得到很好的控制，控制工作将难以收到应有的效果。
（一）相关法规不够完善，缺少有效的强制措施，给处置违法现象带来不利影响。就跨门营业而言，该现象虽不属责任区管理范畴，但影响很大。产生的原因主要有：一是经营户经营场地较小，而需要较大场地，如铝合金加工、水果经营户等，但因工商的有关法规对此场地并无明确规定，所以在签发执照时这些因素并不考虑；其次，依据《条例》规定，执法部门可以对跨门营业予以罚款处置，但在执行时，若遇到不服处罚者，因无收缴等强制措施，使执法工作处于被动，直接影响执法效力；再次，目前比较突出的沿街房屋破墙开门开窗，因这些行为法律法规没有明确规定需要向规划部门领取规划许可证，造成处罚依据缺失。而物业对小区内改变房屋使用性质的现象，也没有有效的强制措施，只能上诉法院强制执行。
（二）特殊部位的跨门营业违法现象较难判别，在实际处置中造成误解，为依法查处带来诸多矛盾和困惑。在判别跨门营业违法现象时，会遇到执法队员在整治一条道路的跨门营业时，有些楼房的店门前是走廊，有些楼房的店门前是通道、人行道或台阶，其中大部分商店占用的公共通道，其经营的方式属跨门营业。但有些店门前的走廊或阳台是在其规划红线范围内，这些商店在设计时将其作为一种外设建筑，便于顾客观景的需要。当队员按照《条例》依法查处时，就会引起误解，产生不必要的矛盾。然而，在对占用的公共通道的跨门营业进行查处时，因存在走廊、通道、人行道或台阶，在实际查处时，走廊与通道、人行道、台阶依据的法律不同的，走廊不属于城市道路的范围，不适用国务院《城市道路管理条例》，只适用上海市的《条例》，而通道、人行道、台阶则适用国务院《城市道路管理条例》，这样会造成在同一道路上的同一行为违反的法律条款却不同，难以做到真正的以法服人。
（三）各部门常常各自为政，引起部门之间协调配合不力，使综合管理成效相当低下。跨门占道经营治理工作面广量大、情况复杂综合性强，需要各相关部门思想统一、密切配合，才能形成合力。但现实中各部门常常各自为政，综合管理成效相当低下。如跨门占道经营问题，部分店面根本不具备室内经营条件，而工商部门无法可依，以致不得不核发了营业执照，如汽车修理、洗车经营者，往往以此室内经营条件不够为借口而跨门占道营业给市容管理带来负面影响。又如城管部门查处跨门营业主要依据有关法规对其进行处罚，但由于实际情况导致只堵不疏， “回潮”现象明显，很难从根本上解决问题。
（四）处罚额度相对较轻，处罚力度明显不足，很难对违章者心理造成震慑。在执法过程中，对跨门占道营业等各类违章现象，城管执法基本上采取教育为主、处罚为辅的办法，即使对屡教不改的违章者进行处罚，处罚额度也相对较轻，与违法者所得不成等比，很难对违法者心理造成震慑。这也是造成跨们营业违章现象屡禁不止的重要原因之一。
（五）注重于整治手段简单，而日常管理环节相对薄弱，长效管理措施未到位。对于跨门营业违法现象，城管执法主要注重于突击整治，其整治手段相对简单，而日常管理环节又相对薄弱，致使整治成果难以长期巩固，使管理工作陷入“一整就好、一停就乱”的恶性循环之中。如在整治跨门占道营业时，城管、公安、工商等部门联合开展集中整治行动，有力打击了违章者的嚣张气焰，然而由于联合执法的临时性和突击性，加上没有长效管理措施作保障，致使整治效果显著但不能持久。
四、应对治理跨门营业制定相应的对策
（一）健全相应法规条文，将跨门营业违法现象列入门责管理范围，以适应综合执法管理的需要。以《上海市市容环境卫生管理条例》来说，在门前责任区的条款上已进行了补充，如增加了无乱设摊、无乱搭建等内容，但却没有将制止跨门营业列入门责内容。因此，很有必要完善《条例》内容，将相关综合性违法现象（如跨门营业）列入门责管理之中，使依法行政具有法规依据，也符合综合管理的需要。另外，在《条例》中要增加对跨门营业的处罚力度，对屡教不改的，收缴其违法工具及物品。同时，要完善工商法规有关条款，对经营场地、经营范围予以明确规定，特别是要严禁在居民小区内经营饮食、娱乐业态等，易产生噪音、油烟和引起跨门营业等现象的经营行为；要完善规划法规有关条款，对破窗、破墙违法现象，增加强制措施。
（二）相关管理部门应形成联动、互动的机制，管理与执法两主体间应实施有效的衔接。在对跨门营业的控制和管理过程中，相关管理部门应形成联动、互动的机制，实施管理与执法两主体间有效的衔接。首先，工商管理部门要把好经营执照的审批关，对经营场所不能满足经营范围的经营户予以拒批或劝阻调整经营范围；其次，对一些不服从管理部门多次劝阻，仍未能履行责任区职责的单位和经营户，借助执法部门的力量开展整治；再次，执法部门在整治时要充分发挥各自的优势，各司其职、互为补充。另外，作为城管执法部门除加强巡视外，还要建立快速反应机制，应对突发事件。
（三）强化跨门营业的监管体系，形成“四化”工作机制，使监管方式逐步向人性化的引导转变。一是坚持监管方式人性化。为提高监管效能，管理部门应在工作中逐步形成“事先介入、积极预防；事中监管，积极规范；事后回访，积极引导”的工作机制，使监管方式逐步从传统的冲击、突击，或偏重执法向人性化的引导、督促、惩戒转变；二是坚持监管手段规范化。要求每名管理人员都能规范用语，规范管理；三是加强检查监督考核化。可以将杜绝跨门营业作为必须履行的社会公共责任和主动承担的社会公共义务两块分别进行考核，在管理上将以奖励、激励为主，并鼓励商家共同参与相互监督；四是强调监管的法制化。建立经营者的诚信档案，使法制教育与信用体系相配套，这也是治理占道经营的长远之策，避免经营者由于不了解城市法规而出现各类违章占道经营，从而从源头上遏止各类占道经营行为。
（四）加强对沿街商家的宣传教育工作，增强商家的法律意识、法制观念和守法自觉性，营造规范化氛围。提高全民守法意识，是减少占道跨门营业的有效方式，城市占道经营的主要原因之一是宣传工作的广度和深度不够。因此，开展普法教育，提高公民的法律知识水平，增强法律意识、法制观念和守法自觉性，这是加大行政执法力度的基础工程。知法是守法、护法的基础，知法就是要通过各种途径广泛开展法律、法规宣传，抓好法律、法规的学习教育。采取多种渠道、多种形式的宣传教育工作，让广大市民和经营业户明白规范文明城市的建设与管理需要每一个人的支持，只有举止文明、行为文明、经营文明、合法诚信，才会创造一个良好的生活环境和有序的经营环境。同时，要让他们了解跨门营业带来的一些不利影响和严重后果，从而达到遏制跨门营业的目的。
五、转变管理模式，完善市容协管机制
城管执法部门应坚持“人人参与、全面管理”的理念，充分发挥市容协管员的作用，通过对市容协管员系统性的培训，让市容协管员掌握基本的管理方式，并规范管理手段，同时要求做好宣传员、协管员、信息员工作；依靠社会志愿者，通过他们宣传相应的法律法规，让经营户更了解市容环境方面的法律法规，提高经营户自觉遵守的意识；探索形成城市管理“自我监督、社会监督和网格监督”有机结合的监督体系,做到既能监督管理、执法部门的管理实效，又能督促店主自觉遵守有关规定。引进物业公司管理城市市容的创新方式，协助城管进行城市管理工作，让企业参与到城市管理中来，从而破解城管执法的困境，形成政府、企业、市民三方“多元共治”的局面，彻底扫清城市管理中的盲区。
综上所述，只有充分认识跨门营业对经济与社会发展秩序的危害性，认真分析其存在的原因，积极研究探索有效的措施，充分发挥城管执法机关的职能作用，不断创新管理手段和管理方法，并与规划、建设、市政、工商等部门密切配合，协调一致，齐抓共管，才能真正解决跨门营业这一困扰城市管理工作的顽症。
（作者：普陀区城市管理行政执法局副局长 普陀区城市管理监察大队党委书记 大队长）
（本文摄影/刘维光）