朱文华
　　
　　摘要：近年来，随着上海经济社会的日益发展，城市（尤其是中心城区）形态逐步稳定，城市管理的重点由大规模改造建设逐步向常态化管理过渡。本文以“大门责管理”为载体，对构建长效常态管理机制作一些探讨。
　　关键字：公共管理 市容环境 常态化 一体化 责任制

　　
　　本文所称的“大门责管理”是指政府依照法律、法规规定，由市容环境管理部门牵头，其他职能部门共同参与以实现城市市容环境高标准、常态化为目的的一系列行政管理活动。 

　　一、大门责管理出台的背景
　　1.为了适应城市发展和管理客观需要。按照区委、区政府提出的“城区环境品质走在前列”和打造“宜商宜居”国际城区的目标，经过连续多年的景观道路建设和区域中小道路整治，城区环境已具备了一定的硬件基础，范围已覆盖全区85%以上。由于在市容整治中重复建设的情况仍然存在，部分道路整治成效难以长效保持，尤其是中小道路管理难度较高。因此，尽快完成由建管并举向以管理为主的过渡，成为城区市容环境管理工作的当务之急。
　　2.世博会召开对城市管理工作的推动。为确保世博会期间优质的市容环境，全市启动了各街镇市容环境责任区制度达标的创建活动，将“门责管理”提到了新的高度，在创建中不断总结、突破，逐步形成了“大门责管理”。
　　3.城区常态管理基本具备一定的工作基础。一是已形成了较为稳定的议事机制，综合协调的议事平台和市容环境责任区制度。特别是综合治理“乱设摊”、“建筑渣土专项整治”等已向日常管理中延伸，整合管理资源、化解管理难题、开展议事决策，为推行“大门责管理”提供了一定的组织基础。二是城市管理网格化平台得到充分应用，管理内容不断扩展,已基本涵盖了城市外部的形态管理的市容、城管、交通、市政、“三乱”小广告等各个方面。三是信息化技术的应用为实现城市管理精细化提供了基础保证。四是在责任区达标创建取得实效，完成了全区范围的创建，通过达标创建为更好地发动群众提供了一定的环境基础。

　　二、大门责管理的目标和对象
　　实施“大门责管理”旨在解决管理体制上的多头管理，建设、管理、执法部门职能交叉，条块职责不清，推诿扯皮，建立和完善“管理为核心、自律为关键、作业为基础、执法为保障”（简称“四位一体”）的市容环境日常管理工作机制。
　　在管理对象上，锁定的具体项目，有沿街面门前无暴露垃圾、无乱停放车辆、无跨门营业占道设摊、无乱堆放物品、无乱张贴（乱刻画、乱涂写）、无乱挂乱拉、无店招店牌污损、无乱晾晒，建筑工地无超载车和不洁车出门，公共绿地无空秃、树穴盖板无缺失、行道树无枯株缺株，市政设施道路平整、无积水、无侧平石缺损、无石板撬动、无违章搭建、护栏油漆一新，亭容亭貌整洁，雨篷清洁美观和菜场管理规范无“尾巴”等14项。

　　三、大门责管理的实施原则
　　一是广泛参与原则。坚持系统论的观点，始终把城市管理作为一项涉及到各行各业的工作，把发挥每一个单位、市民的个体作用、营造良好的社会氛围作为工作的关键，共同维护整洁、美观、有序的市容环境面貌，实现“全民参与”的全方位管理模式。强调沿街面单位是“大门责管理”的基本对象和细胞，通过加强行政指导，积极引导单位组织开展自律活动，倡导“我的门前我清洁、我的岗位我尽责、我的区域我落实”的理念，做到有保洁制度、有保洁队伍和人员、有垃圾投放容器和保洁工具，从源头上调整社会成员组织的环境卫生习惯，从而达到整体提升城市环境面貌。通过行政指令的手段，督促各大口、系统和区属集团公司主动落实市容环境责任，发挥党政机关、国有企事业单位的正面带动作用，推动营造良好的社会氛围。
　　二是重心下移原则。坚持“条块结合，以块为主”，拆条进块，避免“本位主义”的思想作风，减少区级主管部门到街镇派出机构的“二次协调”成本。在管理网络上，由上向下形成“区市容联席会议——10个街镇市容联席会议——若干社会自律小组”的金字塔型结构的“三级管理平台”。在处置流程上，采取由下向上逐级传递的方式，引导商家（单位）自我约束、自我管理，从源头上保障日常管理的规范、有序；街镇市容联席会议是日常管理事务的主要实施部门，对久拖不决的问题及时移转相关职能部门并督促整改，对涉及多部门的综合问题牵头组织综合整治、整改；区市容联席会议在全区性管理问题上发挥牵头、协调、指挥、指导作用，把握总体推进情况，制定管理规范，及时解决重大疑难问题，形成部门间有效合力。
　　三是精细化管理原则。坚持采用“定岗、定人、定责、定时、定流程”的“五定”管理方式，实现日常管理工作的标准化、可控化。“定岗”要求各职能部门按照本行业要求，确定人员岗位，细化标准，做好管理、执法和养护作业；“定人”要求各职能部门落实专人负责市容环境沿街面大门责管理工作，在街镇由派出单位或队伍的把人员明确到具体位置，无专门派出单位或队伍的落实人员从事“大门责管理”；“定责”要求各街镇、部门细化职责，主动承担专业管理和末端处置责任，对重点、难点问题加强研处；“定时”要求一线工作时段，形成有序循环的管理、作业、巡视工作制度，及时完成处置，并定期召开各类工作例会，加强交流；“定流程”要求整合队伍，完善责任区日常管理、作业、执法机制，通过指导示范、巡查发现、处置督办、协调推进的工作流程自查自纠，尽早发现问题、落实整改，形成一套合理完善的工作模式。

　　四、大门责管理的运作机制
　　1.街镇属地化管理机制。强化街镇在城市管理中的能力，建立以街镇牵头的社区主导机制，赋予街道更为充分的指挥权、协调权和考核权，充分履行“宣传发动、巡查告知、协调整治、考核评价”的工作职责，做到有一个工作推进机制，有一批指导员、志愿者，有一支督察纠错队伍，有一套与责任区单位共同维护市容环境的合作模式，形成管理监督与指导帮助相融合的工作模式。街道办事处、镇政府通过其市容联席会议平台，组织辖区内的市容、城管、工商、食药监、公安、环保等部门开展行政管理活动；整合停车协管员、市容协管员、门责指导员等队伍资源，协助宣传、发动，帮助责任单位做好管理和自律工作；组织对长期跨门经营问题研究，适当进行调整业态；协调解决好各类久拖未决的养护作业问题和管理难题。
　　2.社会动员发动机制。一是鼓励和指导商家以地域范围为单位组建自律小组，开展自发性维护的环境活动，适当开展评优活动，对积极性高、成效明显的给予肯定。区、街镇市容联席会议将有效的做法总结推广，正面引导公众，自觉履行法规义务，维护城市环境。二是加大宣传告知，通过主题宣传活动、发放告知书等形式，提高市民对法定环境义务的知晓率，并把“大门责管理”与促进商家发展相结合，与形成特色区域、业态优化调整相结合，通过宣传部、文明办、街镇报、台、网等新闻媒体，加强政府与市民之间的沟通和互动。三是经常性开展实践活动，以每月15日环境清洁日为平台，开展“共迎世博会，共建责任区”的“店招店牌洗一洗、门前堆物清一清、门前吊挂治一治、门前招贴除一除、门前垃圾扫一扫、跨门设摊收一收”，用一定形式固定下来，在世博期间乃至世博会后作为一项常规性活动，并充分调动和发挥各级群众团体组织作用和各类志愿者的积极性。
　　3.基础作业保障机制。健全规范化作业管理机制，完善道路、绿化养护保洁等基础性工作和标准化工作，达到道路无垃圾、无杂物、无积泥、无积水、无污迹；路面干净，绿化隔离带和树圈干净，边角侧石干净，雨水井沟眼畅通干净，废物箱等环卫设施干净，实现公共绿地管理的全覆盖，实行全区沿街商户垃圾上门收集制度，调整作业班次配置小型收集车辆等设备，在严格区分餐厨垃圾、生活垃圾的前提下实施全区所有道路两侧近8500家沿街商铺的定时定点收集。
　　4.行政执法保障机制。加大对各类违法违规行为的处罚力度，坚持“疏堵结合”治理乱设摊，疏导点内强化日常管理，其他区域坚决取缔；加强与工商等专业执法部门的联动机制，探索建立诚信档案制度，解决长期跨门营业顽症。实施违法建筑拆除规定，按照“统一指挥、归口查证、快速拆除”的原则，实现新增违法建筑实现处置快速化，拆除率达到90％以上，以遏制新增的违法建筑。
　　5.市场化运作机制。一是建立“三乱”治理市场化机制，实现乱涂写、乱张贴、乱刻画处置的源头控制和快速处置。二是巩固大绿地管理公开招投标机制，实现大绿地保洁、保安、保绿的一体化运作。三是完善落实责任区指导员队伍制度，加强管理，加强绩效考核，发挥宣传、指导、劝阻、示范、监督作用。四是推行市容景观整治市场化维护机制，采取政府与业主共同出资的办法，引入社会机构，使市容整治后设施保洁、维修、养护落到实处。
　　6.监督考核机制。一是加强对各职能部门的考核，以网格化管理为核心，结合社会中介测评，建立对各街镇和部门的考核制度，纳入区政府年度工作考核体系，并加强对领导干部的考核，严格实施问责制、追究制；二是加强街镇对各部门及其派出机构的考核，强化街镇在实施“大门责管理”中的核心作用；三是加强对社会单位实施情况评议，在自律小组内进行评比，并把责任区制度落实情况作为创建文明社区、文明小区、文明单位、文明窗口的必要条件。
　　“大门责管理”是对城市常态化管理的初步探索，力争在世博会后进一步形成固定制度，成为日常管理工作的规范准则，并逐步向居住区等范围内延伸，实现管理的全覆盖。值得指出的是行政化手段只能作为一种有效的激励和促进方式，更需要的是在更长的时间、更大范围的引导，在市民群体中形成自发的推动力量，在潜移默化中提升整个社会的素质，形成代表城市形象的精神符号，真正演绎好“城市，让生活更美好”的理念。