• 朱生根

     当前，城管执法中的“执法难、难执法”带有一定的普遍性。一方面，群众举报投诉反应的问题长时间得不到解决，导致多头上访、反复上访频繁发生，甚至一些很小的问题要经过书记热线、市长信箱、媒体曝光才能得到有效解决；另一方面，执法队伍也有很多的委屈，整天加班加点、忍辱负重、疲于应付，有时还要承受抗法，甚至暴力抗法的威胁，流血流汗又流泪。
    分析其原因，有经济发展因素、法律缺失因素、体制机制因素、部门协调因素、执法氛围因素、执法保障因素，以及城管难点顽症的因素，等等。
    “法，贵在行。”城管执法要想突出重围，取得突破性进展，核心问题是正确把握执法的科学内涵和博弈关系。执，是目的、关键和延伸。法，是基础、依据和条件。当前城管执法中最突出的问题不是“法的不完善，而是“执”的不到位、不彻底和执法效率低下。
    近年来，我们坚持把提升队伍的执行力作为城市管理的关键环节，以“执”为着力点和突破口，加大执的力度、改进执的方法、提升执的效能，打造了一流的城市容貌，取得了一流的工作业绩，树立了一流的城管形象。
    一、构建完善的激励机制，解决想“执”的动力
    激励，是动力的源泉。干事必须首先解决想干的动力，如果不知道为什么而干，工作就只能是疲于应付、得过且过。如果缺乏必要的激励，工作的积极性、主动性就不强，效果就难以体现。为此，我们以构建完善的激励机制入手，努力解决想“执”的动力。
    一是坚持正面引导，大力弘扬正气。过去由于受民主评议连续末位、队伍身份难以落实、经费保障严重不足、执法环境异常复杂等因素的影响，队伍思想比较消极，普遍存在怒气、怨气、不服气的心理。为此，我们统一思想，把提升队伍爱岗敬业意识作为加强城管队伍建设的基础性工程。提出了“政治建队、行风兴队、法纪治队、科技强队”的建队方针，把打造职业化城管执法队伍作为目标，扎实开展奉献教育，引导队员认识从事城管工作的重要意义，增强城管工作的光荣感；发挥典型的示范作用，推出一批爱岗敬业的先进典型，激发队员学先进、当模范的责任感。同时，积极开展形势教育，引导队员看到当前的现状和差距，增强做好城管工作的责任感和紧迫感。
    二是推进数字网络，实施定责管理。数字化城管不仅是城市管理手段的优化变革，更是城市管理机制的创新再造。作为全国率先实施数字化城市管理首批试点单位的我市鼓楼区和建邺区，自主开发了模块化管理系统，被国家建设部列为数字化小区示范项目。在此基础上将建设“市区联网、上下联动”的数字化平台列为我市第十二次党代会的目标任务，硬件建设将于今年年底前完成。坚持软硬同步推进，以数字网格为依托，构建了街道城管干部、城管执法队员、门前三包协管员、环卫保洁员和企事业单位“五位一体”的管理体系，实施了严格的“定人、定岗、定责、定考”的管理网络。
    三是强化督查考核，严格兑现奖惩。严格的奖惩，是推进工作落实的重要手段。我们按照“考管分离、重心下移，城乡双轨、八项千分，随机周查、数字评估，绩效挂钩、奖优罚劣”的工作思路，实施了每周一查、每区一街、每考一榜的三个“一”的考核”和考核的时间不确定、考核的单位不确定、考核的人员不确定的三个“不确定”，逼迫街道改变了过去那种迎查式、运动式、应付式的工作方法，同时，我们把每次考核都实名排序，拟发通报，直送市区主要领导，从而增强了考核的权威性，激发了街道管理的动力。在执法队伍的管理中，按照实际工作量、工作标准、工作时限进行分类，不同的类别给予不同的岗位津贴。组织队员竞争上岗，把工作业绩与个人的收入挂钩，激发了队员想干事、真干事、干成事的内在动力。 
    二、健全配套的保障措施，营造能“执”的条件
    城管执法是一个新鲜事物。相对集中行政处罚权的改革，开展至今才五个年头，执法权项目的移交、执法力量的整合、部门合力和执法氛围的形成、保障措施的完备等等，都需要经过一个长期的探索磨合过程。因此，克服“执法难、难执法”，要从强化保障入手夯实基础。
    一是完善法规制度，增强执法的可操作性。现行的城管执法法律体系是基本完备的，国家有规划法、行政处罚法、城市市容和环境卫生管理条例；江苏省重新修订了市容环境卫生管理条例；南京市政府2002年颁布了209号令（《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》），为执法提供了依据。但这些法律法规无论是在操作性和立法质量上都存在一些缺陷，有的法规交叉重复造成多头执法，有的规定过于原则操作性不强，有的自由裁量权过大不好把握，有的法律有缺项导致无法可依。近年来，我们坚持三管齐下：第一，争取立法，填补法律空白，修订出台了《南京市爱国卫生管理条例》、《南京市火车站地区综合管理办法》、《南京市城市建筑物外立面保持整洁管理规定》等法律法规；第二，出台实施细则，提升操作性，先后调研出台了209号令实施细则和《南京城市建筑物外立面保持整洁管理规定实施细则》；第三，结合重大活动，编印法规汇编，先后编印下发了《南京市大拆违法规汇编》、《渣土管理法规汇编》和《双拆专项整治法规汇编》，为一线执法解惑答疑，规范执法行为，提升执法的规范化程度。
    二是强化公安司法保障，提升执法的权威性。我们常讲公安管坏人、工商管富人、城管管穷人，城市管理的对象大多是社会的弱势群体，管理的项目也多是他们赖以维生的碗、赖以居住的窝，管理相对人抗法意识强烈，尤其是近年南京开展了声势浩大的环境专项整治，抗法事件频繁发生、抗法规模越来越大，执法成本高、执法难度大，做好公安司法保障，是防患于未然、推进执法的必要条件。为此，一方面，加强与公安城警的沟通，对一些重大的执法活动，请城警提前介入，加强调研，制定预案，执法中一线保障，确保万无一失；另一方面，积极引入司法手段，在重大敏感的拆违项目中，通过申请法院执行，保证了城管执法推进，拓宽了城管执法的视野，打击了相对人的嚣张气焰，维护了城管法规的严肃性、权威性。
    三是加大宣传力度，营造良好的执法氛围。当前执法环境复杂，被执法对象抗法甚至暴力抗法，周边群众出于同情心盲目支持被执法对象，新闻媒体也时有片面报道，给城管执法工作带来很大的被动。搞好宣传教育，求得理解支持，营造浓厚氛围，是保证执法有序推进的重要环节。第一，借势发力，搞好宣传。利用创卫、迎十运、城市环境专项整治等重要时机，广泛采取电视报纸、宣传橱窗、简报板报、画册传单等多种形式，宣传城管工作的重要性、宣传城管法规、宣传城管执法的正义性，让居民群众和管理相对人对城市管理工作政策清、方法明、步骤知、措施晓，以公开公平求得理解支持。第二，注重策略，有效宣传。执法前加强调查研究，全面了解被执法对象的家庭经济条件、家庭人员组成、被执法项目对家庭生活的影响等，有针对性地做好疏导工作，尤其是对生活困难的相对人，拿出帮扶解困的办法，钝化执法矛盾，让被管理者服气；针对围观群众同情弱者的心理，大张旗鼓、直陈要害，道出违章行为破坏市容环境、影响交通安全、损害群众环境权益和公共利益的本质，引导群众支持执法，孤立被执法对象。第三，利用媒体，主动宣传。重视发挥新闻媒体的平台作用，对每一个执法案件都实行录像取证，对比较重大敏感的执法项目，邀请记者全程参与，防止断章取义、片面报道；对被媒体曝光的项目，及时查明真现，实事求是地向媒体反馈整改结果，消除不利影响，实现执法与媒体联动、协调发展。
    三、以强化队伍的能力建设为支撑点，着力培养会“执”的方法
    城市管理者和被管理对象是一对矛盾，尤其是在构建和谐社会的大背景下，一方面，作为城市管理者，要维护绝大多数群众的环境权益，就必需采取果断措施，坚决取缔一些城管违章行为；另一方面，这些违章项目又往往是弱势群体的谋生手段，依法取缔时必需考虑到管理相对人的生活生存权。这对城管队员的综合素质提出了更高的要求，不仅要严格依法执法、严格按程序执法，让被执法对象服气；还要坚持文明执法、人性化执法，把思想工作做在前、把疏导措施落实在前、把关心帮助摆在前，让被执法对象满意。不仅要有较强的执法水平，还要有较强的驾驭现场局势的能力、较强的处理棘手问题的能力，才能把握大局、化解矛盾、取得支持、推进执法。为此，我们把能力培养作为队伍建设的基础工程，常抓不懈。
    一是要积极优化队伍结构。执法队伍是一个有机的整体，一个优化组合、彼此互补、凝聚力强的集体，才是有战斗力的集体，才能发挥1加1远大于2的效应。实际管理中，我们以大队为基本单元，从科学调配入手，在法律素养、能力素质、文化程度、年龄结构上综合考虑，配优配强一线中队，力争使每个中队都有一批懂组织指挥、懂法律知识、懂办案程序、懂做思想工作、懂处理棘手问题、懂谈判技巧、懂与移权单位协调的能人，提高一线中队的整体战斗力。对一些专业性强、要求高的特殊人才，我们采取集中配置，先后引进了法律专业、转业干部、计算机操作、车辆驾驶等方面的人才，安排在机动中队，平时担负机动任务并负责对其他中队的业务指导，关键时刻派到急需的一线中队实施火力支援。目前，全市基层中队基本上实现了年龄上的新老搭配、学历上的梯次配置、能力上的优势互补。
    二是大力加强能力培训。能力是吃饭的本钱，是开展工作的基石。队伍能力的内涵包括：合理运用法律知识的能力，按规定程序执法的能力，驾驭执法现场复杂局势的能力，做群众思想工作尤其是与少数钉子户斗智斗勇的能力，协调相关部门形成执法合力的能力，以及处理突发事件增强自身防范的能力。在培训的重点上，采取市区结合、各有侧重，市局突出大队干部和部分业务素质要求高的专业中队干部，每年都要组织全市性的骨干培训两到三期；各大队也广泛采取以会代训、以学促训、以执带训等形式，突出中队干部的培训，培养了一批合格的一线指挥员。在培训的方法上，积极调整教学模式，变大课式、填鸭式、教导式为专题式、交流式、解剖式培训，因人施教，因类施教，按需施教，量才施教，提高了培训的针对性、有效性。在培训的手段上，积极引入模拟训练，训练中实施兵棋推演、沙盘演练、模拟对抗等方式，增强真实性、对抗性、实效性。
    三是努力创新执法方法。执法方式方法的创新，是提升执法效能的重要手段。实施公交式巡逻，由城管干部、执法队员、城管警察、环卫工人组织巡逻小组，配备专门车辆，定时发车，对管理区域实施连续式、不间断巡逻，随时发现处理存在问题，抢抓执法的主动权。实施错时管理交叉执法，对每天早晨7：30至9：00、中午11：00至12：30、晚上5：00至6：30（夏季适当延时），实施重点监控、重点管理，这三个时段是市民上下班的高峰期，是市容环境的脆弱期，也是占道经营、流动摊贩伺机出动的高发期，抓住了这三个时段的管理，就抓住了城市管理的重点和弱项，达到事半功倍的效果。实施阳光执法，邀请人大代表、政协委员、社区群众和管理相对人，全程参与执法的全过程，在参与执法中了解城管执法的重要意义、体会城管执法的艰辛，从而主动理解、支持、参与城管执法。实施首犯不罚，对一般的违章项目，首犯不罚，重在教育引导，建立违章档案，实施递进执法，有效钝化矛盾，形成良性互动。
    四、以“四禁两不”为高压线，着力打造不乱“执”的氛围
    一次不文明的执法行为在老百姓心中产生的不良影响远远大于十次人性化执法在老百姓心中产生的正面效益。城管执法在队伍组建之初，由于人员成分复杂、管理不正规、制度不健全，粗暴执法、野蛮执法的行为时有发生，掀摊子、踢篮子、扳杆子，城管打人成为媒体和社会关注的热门。这几年各级城管部门从加强内部管理入手，积极推进人性化执法、文明执法，队伍的形象有了根本性好转。但人的认识具有惯性特征，观念的转变需要一个长期的过程，城管形象的好转也有一个较长时间的积累。为此，我们坚持把改善城管形象作为队伍建设的重中之重。
    一是高悬“四禁两不”之剑，严禁执法中打人，严禁执法中故意损坏管理相对人物品，严禁吃拿卡要，严禁执法中不按程序执法，不出一例粗暴执法行为，不出一起打人事件。切实规范队伍执法行为，改善队伍形象，拉近城管与老百姓的距离，切实推进文明执法、人性化执法，构建和谐社会，这正是城管执法队伍的立队之本，形象之基，管理之源。几年来，我们以“四禁两不”为高压线和禁区，实施严格的一票否决制，让“四禁两不”之弦始终绷得紧紧的，一线队员文明执法、人性化执法、依法执法、规范执法的意识明显增强，不文明、粗暴的执法行为明显减少。
    二是坚持忍辱负重，当前城市管理的矛盾很多，老百姓对城管工作的期望值越来越高，队伍形象的好坏既依赖于文明的执法过程，在人民群众中重树城管新形象；更依赖于有力的执法作为，满足群众的环境需求。城管执法会侵害一部分人的利益得失，招致一部分人的反对，甚至出现暴力抗法事件，执法队员作为执法者，代表着政府的形象，要有很强的忍耐力和承受力，在坚持依法执法、按程序执法的基础上，善于驾驭现场局势的能力，必要时采取守势，对被执法对象的过激行为忍辱负重，防止矛盾激化。去年一年，我市1600多名一线执法队员，共有264人在执法中被打被辱，基本做到了打不还手，骂不还口。这虽是无奈之举，但也是特殊时期保证执法推进的必要条件。为此，我们还设立了委屈奖，对被打被辱人员及时安排看望慰问，并发给一定的奖励。
    三是积极依法维权，依法执法、规范执法，不仅要保障执法对象的合法权益，也要保护执法者的合法权益不受侵害。为此，我们坚持两手抓，一是执法前积极做好法律保障，对一些重大的城管执法行为，邀请法制、司法部门和社会律师力量，提供法律支撑，确保执法工作有法可依、用法适当、裁量适度，尽可能把执法办成铁案。二是积极依法维权。市城管执法支队成立维权办公室，各区大队也专门组成维权小组，积极为一线执法人员提供法律指导，具体负责处理执法中涉及到的行政复议和执法问题，对一线执法人员执法中遭到暴力抗法，受到人身伤害的，拿起法律武器，依法维护执法人员的正当权益，同时在维权中增强被执法对象的守法意识，营造良好的执法氛围。
　　（作者：南京市城市管理行政执法局副局长）