姚 婴

　　随着经济发展和人民生活水平的提高、消费产品的极大丰富，使得生活垃圾的种类也飞速增长，各种材质的垃圾不仅给垃圾处理技术带来很大挑战，也给政府的公共服务能力带来很大压力。本文根据不同性质的垃圾，对处理项目制订的不同政策、不同运作方式作了研究与思考。
　　一、生活垃圾处理具有一定的公共物品属性
　　经济学一般把人们在生产和生活中所消费的各类物品分为两类，一类是私用物品，另一类是公共物品，公共物品的特性是在消费上（non-rival）是非竞争的，同时在技术上是非排他（non-exclusion）的，或者排他是不经济的。
　　城市的生活垃圾处理具有公共物品属性，因为一个城市的垃圾处理系统一旦建成，对它服务范围的每个市民都可以带来益处，每个人都可以享用它所提供的效用，就是说，它的效用具有一定的不可分割性；而且任何一个人对垃圾处理系统效用的享用不会排斥、妨碍其他人的同时享用，即它的消费具有一定的非竞争性；同时，即使区域内有个别人不为之承担费用，他照样可以享受垃圾处理系统的益处，因为如果不让他享受的话，垃圾污染了城市，受损害的仍然是全体市民，因此它的受益具有非排他性。但城市生活垃圾处理系统具有一定的特殊性，它的非排他性和非竞争性并不是绝对的，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除或部分排除不付费者的“搭便车”现象。由此可见，生活垃圾处理具有一定的公共物品属性。
　　二、公共物品属性与政策及市场化机制之间的关系
　　1．生活垃圾处理的公共物品属性具有相对性和动态性
　　公共物品是一个动态的概念，不论是公共物品还是准公共物品，都具有一定的相对性和动态性，生活垃圾处理系统也同时具有相对性和动态性的特征，在特定条件下，城市垃圾处理系统的不同项目会根据不同的社会制度、不同的经济发展阶段、不同的文化背景，其公共物品的性质相应地发生演变。
　　一方面，原先个体所不愿、不能和不宜涉足的这一领域，随着经济的发展和制度的变迁，其中一部分将成为个体所愿意、能够和可以进入的领域。比如通过技术进步使垃圾处理的排他性增强而竞争性减弱；特许经营权（bot）的出现，使私人投资兴建的垃圾处理系统可以合法地对使用者收费，从纯公共物品变成价格排他的准公共物品。另一方面，一些原来公共性较低的物品随着社会的发展其公共性会日益增强，如电子废弃物由于城乡差异带来的“梯度消费”存在，其属性是偏向“私人物品”的，但随着社会的进步，劳动力成本的加大和对环境关注程度的提高，其属性权重会日益偏向“准公共物品”甚至“纯公共物品”。
　　2．公共物品属性与政策导向及市场化机制三者之间相互作用、相互影响
　　公共物品的相对性和动态性决定了其类属划分也是相对的，其公共性的强弱也不是绝对的。随着生活垃圾种类的日益丰富，生活垃圾处理也日益深化和细化，同时随着科技的进步其中各个项目的类属关系和公共性也在不断发生变化，相应地政府的职能也必须随之发生转变。因此，管理者可以通过政策导向来调控生活垃圾某些项目的公共物品属性，或根据不同属性的项目建立有针对性的适宜的政策环境，并在此基础上运用与之相适应的市场化机制，依靠市场机制和价格机制来保证它的建设和运营。 
　　三、不同属性垃圾处理所运用的政策及市场化机制
　　1．公共性较强的垃圾处理项目采用政府购买服务的方式
　　在城市的生活垃圾处理中，一些基础性的或非排他性很强的项目只能由政府直接或间接介入，如大型生活垃圾处置场，生活垃圾收集、运输系统。
　　在计划经济时代，城市生活垃圾收集、运输和处置等基础设施建设及服务都由政府承担，因为通过政府的强制性税收可以有效地解决由垃圾处理的非排他性带来的无人付费消费的问题。同时，通过无偿或低价提供公共物品，政府还可以解决其非竞争性带来的社会公平等问题。但随着时间的推移也导致了政府财政负担日益加大和建设运营效率日益低下等问题。因此，政府应该尽可能地避免成为产品的直接生产者，应追求以一种诱导的方式利用并放大市场的正效应，使社会能够通过市场获得所需要的服务，对于城市垃圾处理设施的提供，可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成。
　　实际上，在一般基础设施领域引入社会资本和私人部门参与问题上，发达国家曾走了一条曲折反复的道路，即由私人部门供给为主到公共部门供给为主，再到建立公共部门与私人部门伙伴关系的发展历程。近年来，上海市在大型生活垃圾处置项目上采用bot模式，引入民营资本已建造运营了2个日处理分别为1000吨和1500吨的垃圾焚烧厂和1个日处理1000吨的生化处理厂。此外，在生活垃圾的收集运输系统中也在进行体制改革，将原来收运单位转制为企业，政府从组织管理日常清扫工作中解脱出来，采取政府采购服务的方式，成为真正代表公众利益的监督者和执法者，并将逐步将这一市场向社会开放，这样，政府用于环卫的支出相对于旧体制来说，既能降低管理成本，又能提高管理效率和服务水平。
　　2．公共性相对较弱的垃圾处理项目采用政策引导和市场调节相结合的方式
　　在生活垃圾处理中有一些特定的废弃物政府可以通过公共决策进行引导，通过政策介入影响这些产品的企业行为，达到市场调节的作用，而不是直接承担处理责任。产品责任制就是目前应用较广较有效的一项政策，产品责任是“谁产生、谁付费”原则的延伸应用，是在产品从原材料选用、设计、生产、销售、消费、弃置、回收利用、最终处置等全生命周期中，每个环节均体现产品最终作为废弃物的污染治理责任，并主要通过生产者、销售者、消费者使这种责任得以外显。产品本身并不能成为责任的主体，但它是体现责任的载体。在此理念指导下，要从产品自原材料采集到最终的处置全过程中，生产者、销售者和消费者应当承担相应的污染治理的责任，采取积极措施实现减少产生、回收利用、再生再造、有效处置。
　　目前上海市已经在一些特定废弃物的治理过程中充分运用这一政策，通过政策导向来改变一些废弃物的原有属性。
　　（1）从“私人物品”转为“准公共物品”：餐厨垃圾长期以来一直有一个地下平衡系统，以前并未进入城市的生活垃圾处理系统，从实质上来讲不是“垃圾”，而是一种“地下资源”，但随着城市和人口规模的日益扩大，给公共卫生带来的隐患日益严重，市政府有关部门据此制订了不允许私自收运处置餐厨垃圾的政策，由此餐厨垃圾真正成为一种生活垃圾，其性质也从“私人物品”变为“准公共物品”。与之相适应，政府也出台了一系列法规对餐厨垃圾的收运处置进行了规范，明确了餐厨垃圾产生者的责任，要求产生者为餐厨垃圾的处理承担费用，但同时对于餐厨垃圾的收运和处置则采取市场化运作的方式，通过招投标来确定专业的收运和处置单位，将餐厨垃圾产生者缴纳的治理费用用来支付企业的收运和处置费用。目前通过政府引导、市场运作，不少民企、国企十分看好餐厨垃圾处置市场前景，积极投入资本和技术，现有的企业中民营资本已占处置力量的90%强，餐厨垃圾处置行业主体多元、资本多元、技术多元的格局正在形成之中。
　　（2）从“纯公共物品”转为“准公共物品”：一次性塑料饭盒长期以来由于回收利用成本较高，没有形成专门的回收处置渠道，混在生活垃圾物流中，加上其本身质轻量大，容易破碎，到处飘散，对城市造成严重的视觉污染，成为城市环境治理的痼疾，2000年6月，上海市政府以84号令发布《上海市一次性一次性塑料饭盒管理暂行办法》，决定开征一次性塑料饭盒回收处置费，并对一次性塑料饭盒的生产、销售、使用、回收等提出一系列管理办法，使一次性塑料饭盒管理走上规范化轨道，逐步形成单独的回收处置系统。因此，一次性塑料饭盒原来是“纯公共物品”，由于公众的不良消费习惯给环境带来很大影响，政府管理和治理成本投入很大，而治理效果依然不理想，通过政策强制生产者承担责任，给一次性塑料饭盒注入“3分钱机制”，使之成为公共性更偏向于“私人物品”的“准公共物品”，其收集、运输和处置的市场化程度达到了很高的水平，同时也取得了显著的社会效应。
　　3．完全不具备公共性的垃圾处理项目采用完全市场化模式
　　生活垃圾中还有一部分垃圾其本身具有一定的经济附加值，如废品回收业，对于这类市场政府的职能是引导和服务、监控和扶植，具体包括控制服务标准、规范产业市场、营造公平竞争的市场环境，培育具有自我管理性质的行业机构。并且完善和加强立法工作，对于相关企业给予适当的政策、税收优惠，通过立法、金融、税收政策等调动各方积极性，建立一个规范、完善、科学的市场体系，而其自身的运作则采用完全市场化模式，受经济规律控制。
　　四、结语
　　可以说公共物品不是一个产业概念，而具有制度的含义。一方面我们可以根据公共物品公共性的转变及时转变政府职能，甚至直接通过政策导向转变物品属性，相应地在城市生活垃圾管理中注意区分不同类型物品属性的变化，从政策上区别对待，分类指导；另一方面可以采用市场调节的办法来组织公共物品的生产，通过制度创新动员市场提供公共物品和服务。比如通过政府转移支付、税收杆杠、污染者（受益者）付费等政策和制度的建立，以鼓励企业创造利润、引导产业健康发展为出发点，制定相应的垃圾生化处理产业政策和措施，不断优化市场制度环境。
　　总之，只有在充分认识、分析和研究城市生活垃圾公共物品的性质和边界以及具体的品种、结构及其公共性程度这些特点的基础上，使生活垃圾公共物品属性的界定具有科学性和合理性，进而划分政府和市场的职能和边界，及时转变政府的职能，才能使生活垃圾管理更加有效率，宏观社会效益、经济效益和环境效益的真正统一。

 
（作者：上海市废弃物管理处科长）