严求是

　　加强生活垃圾“减量化”、“资源化”、“无害化”的三化管理，是推进循环经济、建设生态文明、促进经济社会与环境协调发展的必然要求，也是深入演绎上海世博会 “城市，让生活更美好”的主题、顺应时代发展、倡导低碳生活、提升城市整体文明水平的客观需要。
　　十二五期间到2020年，上海将实现生活垃圾人均处置量减少50%的目标。为实现这一目标，上海的生活垃圾“三化”管理的发展框架与思路是：在完善“强制责任、依法监督、舆论共管”的法律法规体系为基础上，建立一个“高层次、跨行业、多部门”的管理体制；健全“转移支付、减量激励”的配套政策措施，完善“统筹设计、分步发展”的资源设施；培育“主体明确、政府搭台、公众参与”的社会氛围。
　　
　　一、 完善生活垃圾“三化”管理的分类和收运模式

　　科学设计居民生活垃圾分类收运模式，形成“2类分类、3种收集”的立体化分类、收集模式。即居民日常生活垃圾按照“厨余果皮、其他垃圾”两类投放，做到日常收集、日产日清；对特种垃圾，则定点投放、专项收集、定期收运；对于废品，从源头就纳入废品回收的体系（见图1）。具体做法有二：
　　1.建立以“家庭厨余果皮专项收集”为核心的社区管理模式。据现状分析，目前上海的生活垃圾中厨余果皮比重约占63%。为此，在居住区开展“厨余果皮专项分类资源化”对生活垃圾的源头减量具有重大意义。其收集，将采用“以桶换桶”的方式和“下水道粉碎纳管”、“生化机就地处理”、“集中资源化处置”等处置方式加以推进。这一模式是由物业或居委组织一支保洁员为主的分拣队伍和一支属地化的垃圾分类指导员、志愿者队伍来实施。保洁员按相关作业标准和规范对垃圾进行二次分拣、回收与收集，指导员对居民垃圾分类开展指导，并对保洁员两次分拣进行监督。在居住社区，还将建立一个“纵向到底、横向到边”的管理和监管方式。即：房管、街道负责社区保洁队伍的监管，街道负责指导员的激励；文明委负责宣传发动居民生活垃圾分类；经贸局、商委负责废品回收网点建设与产业推动；环卫管理部门负责环卫清运企业的监管。
　　2.实施5个专项分流减量行动。为实现2020年生活垃圾人均处置量减半的目标，“厨余果皮专项收集”将有五项措施：
　　一是建立家庭厨余果皮专项收集体系。有计划的推进条件成熟的居住区试点并逐步全面推广；新建居住区在规划审批中强制配套厨余果皮专项收集设施，建立相应的管理体系；配套规划、土地、技术、资金等政策的保障，加快建立厨余果皮专项的收集、运输、处置体系。加强宣传引导，营造社会支持、公众参与的良好舆论氛围。
　　二是理顺装修垃圾物质链、资金链及监管链。建立和健全装修垃圾专项收集、规范运输、定点处置机制。由房地管理部门落实物业“堆点设置、日常管理、定向委托”责任，由市场化环卫作业企业规范清运，环卫管理部门开展监管。市区两级综合协调，明确处置渠道。由城市建设管理部门牵头，加快研究装修垃圾资源利用技术，推进示范项目建设，扶持资源化项目发展。规范装修垃圾收费，合理支出。将装修垃圾纳入生活垃圾收费管理，委托物业代为收缴，收支两条线，合理测算收运、处置成本，将运输费、处置费纳入财政支出，探索建立统一的结算平台。
　　三是建立废玻璃资源化接口。鼓励社区保洁员优先分拣、回收玻璃及玻璃制品。无法纳入废品回收系统的废玻璃由环卫清运企业负责规范清运，环卫管理部门予以监管。政府将废玻璃的资源利用扶持补贴资金纳入市节能减排补贴资金计划，加大对废玻璃回收和资源化处置产业政策扶持力度，修补资金链，打通物流链。由经贸管理部门牵头，加快回收利用网点建设，拓宽回收利用品种范围，鼓励再生玻璃产品使用，形成成熟的、自主平衡的市场化产业体系。
　　四是培育废旧衣物社区回收机制。由物业或居委负责组织保洁员队伍，成立规范化社区回收网络；优先回收废旧衣服，整理后定期交投至废旧衣物收集企业，进行资源化利用。由卫生防疫管理部门进行检疫检验监管。由经贸局和商委负责加快对废旧衣物回收利用产业的扶持、发展与推广。日后进一步扩大社区回收网络服务范围，覆盖至电子垃圾、大件木质垃圾等回收。
　　五是推广中转站垃圾减水计划。由环卫管理部门负责改造、更新生活垃圾收集设施，采用混合垃圾、厨余果皮压缩排水新型技术，推广生活垃圾中转站、转运码头的垃圾减水计划，减少垃圾处置量，并改善运输过程对道路的污染，提高末端处置效率。

　　二、 强化生活垃圾“三化”管理的配套保障措施
　　通过对上海市生活垃圾综合管理现状的全面分析和对未来生活垃圾量与质的变化趋势预测，以及在对国内外生活垃圾管理案例剖析的基础上，采取强化生活垃圾“三化”管理的保障措施，将要修订早期制订的管理办法，把有机垃圾限制进入填埋场提到立法的高度。具体做法如下：
　　一是完善“强制责任、依法监督、舆论共管”的法律法规体系。优先通过立法建立生活垃圾分类收集的法律法规保障体系，制订生活垃圾分类收集方法标准和管理办法，明确分类方式、分类的责任主体、具体要求与标准、作业流程、监督与处罚措施，待条件成熟后分阶段推进“厨余果皮”、“装修垃圾”、“大件垃圾”、“电子垃圾”等专项垃圾的立法研究；

加拿大多伦多城市生活垃圾分类的做法（摄影／蒋子东）　　

　　二是建立“高层次、跨行业、多部门”的生活垃圾分类减量管理体制。建立一个由市政府主要领导亲自挂帅，各区县主要领导、市绿化市容局、发改委、经信委、商委、教委、科委、财政局、建交委、农委、环保局、旅游局、文明委等委办局，以及NGO组织的相关负责人等共同组成的生活垃圾管理综合协调委员会，以联席会议制度协调解决管理中的重大决策问题；把各级政府部门的工作效果与相应的政府各部委局的业绩挂钩，并制定适合的垃圾综合管理考评指标，实施“达标奖、违标罚”的行政考评制度。
　　三是健全“转移支付、减量激励”为核心的政策机制。积极探索政府主导、市场化运作、国有控股企业参与的生活垃圾处理设施建设和运营管理的新机制。加大政府对生活垃圾处理设施投资建设的力度，深化研究居民生活垃圾处理收费制度及实施机制，明确生活垃圾管理的投入经费，由末端向前端的转移、设施建设从综合处置向专项资源化的“两个转移”，并由财政设立专项基金。建立“市、区县、街镇、社区”四级减量激励机制，继续实施“超量加价、减量奖励”的政策，鼓励源头减量；明确混装惩罚制度。
　　四是配套“统筹设计、分步发展”的资源设施接口规划保障。统筹新建住宅区内的生活垃圾分类减量设施规划与审批的配套与保障，规划与完善社区废品回收点的布局与数量，统一规划，分步实施垃圾箱房、小型压缩站、中转站等专项垃圾资源化处置设施。
　　五是培育“主体明确、政府搭台、公众参与”的社会氛围。由文明委、宣传部及教委牵头推进生活垃圾分类宣传工作，将分类宣传纳入部门长期工作计划。政府搭建信息公开平台，拓宽社会监管渠道，以第三方监管组织、公众监管队伍和在线数据公开等形式，构建“政府、社会、公众”三方的全过程监管。采用多种手段，借助媒体力量，营造良好的社会舆论导向，引导公众培养生活垃圾分类主体责任意识，广泛参与生活垃圾的分类工作。

　　三、 对生活垃圾“三化”管理的效果预测

　　到2015年，各类垃圾分类减量具体工作目标是：家庭厨余果皮、单位餐厨及装修垃圾的分类收集率达55%，废玻璃、废旧衣物分类收集率达30%，混合垃圾压排减水率达10%。
　　1.效果预测的数据与效率。按照工作目标测算，到2015年上海人均生活垃圾处置量可降低至每人0.58 公斤，约有47.4%的原生垃圾分流进入资源化处置体系。各类垃圾分流减量率分别为：家庭厨余果皮减量34.6%，单位的餐厨垃圾减量2.8%，装修垃圾减量2.8%，废玻璃减量0.8%、废旧衣物减量0.6%，中转站的压排减水5.8%（见图2）。就经济效益和环境效益来说，实现上述目标效果预测如下：

　　（1）经济效益方面: 生活垃圾经过专项分流减量后，2015年可减少垃圾处置量1.12万吨/日（总计409万吨），可避免建设2000吨规模的末端混合处置设施6座。从节约的投资成本看，以焚烧处置为例，每座2000吨规模焚烧厂建设投资约11亿元，共可节约建设费用66亿元；从节约的运营费用看，按每吨垃圾收运处置成本400元计算，每年可减少运行成本约16亿元。这样，可将末端节约的经费通过“转移支付”机制投入垃圾源头分类减量工作，或配套建设专项垃圾资源化处理设施。
　　（2）环境效益方面: 实现生活垃圾专项分类收集和源头减量措施后，将有效减少运输过程污水跑冒滴漏和垃圾飞扬洒落，减少焚烧、堆肥、填埋处置中污染物和臭气的排放；能大幅度改善垃圾资源化的利用价值、扩大资源利用领域，显著提升垃圾热值，提高焚烧发电的效率。
　　2.效果预测的个案依据与实例。以万科朗润园生活垃圾减量及分类项目的实证案例为依据，作如下分析预测：
　　万科朗润园位于上海新龙路1111号，是万科地产在上海开发的第一个绿色生态住宅小区。整个小区占地9.6万平方米，建筑面积约12万平方米，全区包括情景花园洋房、单身公寓、多层及小高层住宅，共计1000余户。也是2007年上海市第一批推进生活垃圾分类新方式（居住区有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾四分类）的7个试点小区之一。
　　2010年年初，上海万科物业服务有限公司就开展生活垃圾分类事宜与上海市废弃物管理部门协商，并开始了生活垃圾分类的具体工作。这一重点项目的推进内容，是生活垃圾分类及厨余垃圾就地生化的处理。其做法有：一是赠送分类收集容器。向每户业主赠送可回收物、厨余垃圾的收集桶，并在居住区公共区域设置可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、玻璃、书报杂志、瓶罐、废旧衣服、其他垃圾等各类收集容器，方便居民投放；二是家庭厨余垃圾就地生化处理。物业企业联系相关企业，使用生化处理机，并落实专人负责投料前的分拣及设备的运行等工作；三是规范废品回收。联系废旧物资回收公司进驻万科小区，方便居民出售及废品回收人员；在市废弃物管理处的协调下，畅通“利乐包”、“废旧衣物”及 “低价值可回收物”等专项回收处置渠道。四是规范保洁员作业。市废弃物管理处先后两次对朗润园项目保洁员进行了分拣专项培训，提升保洁员的分拣准确率。五是广泛开展社会宣传，在居住区内开展志愿承诺和志愿者招募活动，每日有小区志愿者在居住区内巡回宣传引导居民分类投放。建立了每月固定时间开展“垃圾行动日”活动以及不定期的开展“绿色账户”进社区活动，建立了居住区家庭绿色小账户，开展垃圾分类积分换礼品活动，并形成了长效宣传机制。
　　通过生活垃圾减量及分类的推行，万科朗润园的垃圾分类活动得到了业主的认可和支持，居民的垃圾分类意识明显得到了提升。截止目前，朗润园社区共有850余户居民成为环保志愿者，加入垃圾分类行动。居民分类行动知晓率95.1%，参与率80.7%，分类准确率55.7%。在物资回收和垃圾减量方面，社区共回收废旧电池约2900节，报纸书刊约750余千克，废旧金属290余千克，旧家电10余台，易拉罐/瓶2500余只，废旧衣服258千克，每周厨余垃圾收集处理量约900千克。我们从万科朗润园的实例，可以引出两个思考与启示。一是在推行生活垃圾减量及分类过程中，通过物业企业的运作具有有利于业主群体内的宣传和推广的优势。既方便做好社区内业主动员和宣传，同时又能有效实现生活垃圾减量及分类的中的初期分拣和初步处理工作。二是政府各部门除提供生活垃圾减量及分类指导外，需要重点解决好物流渠道及末端处置的问题。
　　

（作者单位：上海市绿化和市容管理局研究室）